赵义  长江委砂管局规划处处长

 

    两大创新体现了《规程》的宏观性、指导性、可操作性原则，有利于规划的顺利实施

 

    现代水利周刊：5年多来形成的采砂管理的“长江经验”，您认为，对这次《规程》的编制提供了哪些有价值的参考或实践经验？

 

    吴志广：长江采砂管理走过了一段艰难的历程。根据近年来在长江采砂管理中积累的一些实践经验，我们在主编《规程》中，尤其是《规程》的原则、要求及技术方法，都借鉴了管理实践中的一些经验教训。

 

    首先，《规程》提出的保留区的概念等相关的要求是根据我们多年采砂管理实践而取得的一大突破。现在《规程》对采砂规划原则上要求按三个区来划分，即可采区、禁采区和保留区。这是因为我们在长江河道采砂管理中发现，仅有可采区和禁采区两个概念不能满足实际工作的需求。因为长江干流上工程用砂在时空上有非常大的不确定性，不知道它在什么时间，什么地点，可采多少量。如果把禁采区以外全部划为可采区，显然可采区太大，不便于管理。而可采区规划范围相对较小，则没有办法统筹兼顾工程用砂的需求。按照《长江河道采砂管理条例》，包括目前正在起草的《全国河道采砂管理条例》，任何用砂都要在规划划定的可采区内进行开采，否则都是非法采砂。为了解决管理中面临的矛盾，我们在《规程》制定时就对保留区的设定进行了原则上的规定，并对保留区提出了详细要求，包括启动的条件等。

 

    其次，在可采区里提出了年度实施的控制要求。这也是来自我们在采砂管理中探索的一个经验。在原来我们做的《长江中下游干流河道采砂规划》里，划定的可采区范围通常比较小，一般可以采一到两年，河流泥沙如果不能很好补给，可采区可能因此就废了，规划不能适应时间的变化。因此现在我们在《规程》里加了一条，每年在可采区的规划范围里进行可行性论证后，确定实施作业区。例如100平方米可采区里，一个作业区可能有10平方米，每年就在这100平方米里选择。这样，可采区的适应性增大，同时使得每年的可行性论证工作有了实质性意义。目前我们已经修订完成的《长江中下游干流河道采砂规划》已与该《规程》匹配。

 

    再次，《规程》中进一步明确了采砂总量控制的概念。一个河道有河道采砂控制总量，现在我们对不同的河段也确定了采砂总量控制。在不同的行政单元里也有采砂总量控制。目的就是限制河流砂石资源利用的程度，以达到河道砂石资源的可持续利用。而不至于像某些河流，一部分河段10年时间，挖掉了相当于200年的砂石资源沉积量，并给沿岸的桥梁等建筑物安全带来隐患。

 

    严格说来，这也许不是什么长江经验，而是我们在长江采砂管理实践中发现的问题。《规程》编制中我们做了一些考虑。

 

    现代水利周刊：为什么说将河流分为禁采区、可采区和保留区，同时规定了可采区规划范围和年度实施控制范围要求，是本次《规程》的两大创新？

 

    赵义：在以往采砂规划中，河道采砂分区规划不完善，一般只考虑了禁采区划定和可采区规划的问题，但对河道管理范围内禁采区和可采区之外的区域没有从规划上进行科学的界定。《规程》创新提出了保留区的概念，主要是考虑到不同河流的特点和不同地区经济发展程度的差别。如在长江干流河道特别是长江口地区，随着经济的快速发展，岸线利用对河道砂石的需求呈大幅增长势头。由于岸线砂石利用具有量大和不确定性特点，同时对沙质要求低，难以通过可采区规划来解决这类需求。为了对不同砂料需求进行采砂管理，有必要从规划上把建筑砂料与吹填砂料的开采区分开来，通过设置保留区，采取一事一议的方式来适度解决沿江地区经济建设对吹填砂料的需求问题。在采砂分区规划中，保留区的设置主要取决于各地经济建设发展的需求和采砂管理的要求。各地可以根据规划河流或河段的具体情况，只划定禁采区和规划可采区。保留区设置的相关规定可以灵活掌握，不要求一定设置保留区。

 

    以往在规划可采区范围时，没有充分考虑可采区在规划期内适应变化的问题。有的可采区规划范围偏小，只相当于年度实施的范围，要么出现无砂可采，要么出现超深、超范围开采问题；有的可采区规划范围偏大，难以进行有效的采砂监管。《规程》创新提出了可采区规划范围和年度实施控制范围要求，明确了可采区规划范围与年度实施控制范围的关系。在确定可采区规划范围时，应当充分考虑采砂的各项控制因素，适当扩大可采区的规划范围，提出可采区年度实施控制范围。可采区年度实施时，应当按照规划确定的可采区年度实施控制范围，在其规划范围内进行可行性论证，确定适合开采的具体范围。可采区规划范围应当为规划实施阶段的采砂可行性论证留下空间，以利于可采区规划的顺利实施和有效监管。

 

    这两大创新体现了规划的宏观性、指导性、可操作性原则，有利于规划的顺利实施。

 

    依法行政能有效促进科学规划工作，科学规划促使法规得到不断完善

 

    现代水利周刊：从最早的打击非法采砂到现在依法行政和科学规划并举，我们积累了哪些经验？您如何看待依法行政和科学规划的相互关系？

 

    吴志广：《规程》的编制对我们的工作促进也很大。我个人的体会是，第一必须立法，管好河道采砂必须从法律上解决问题。这是我们几年来工作的很重要的体会。2002年1月1日《长江河道采砂管理条例》的施行，标志着长江采砂管理工作开始走上依法管理的轨道。没有这个“法”，我们不能想象，长江干流河道采砂管理会有今天由乱到治、总体可控的良好局面。

 

    第二，在《条例》的框架下要制定一个科学的规划。采砂规划的出发点和落脚点是限制开发、限制利用。因为采砂管理的主要目的是保障一个稳定、两个安全，即河势河床的稳定和防洪与通航安全。在这个前提下，它一定是个限制性规划。规划是一切管理工作的基础，一切管理工作都是按规划划定的框框去执行。要使规划有科学性，就是要使规划在实践中有可操作性，不能只做一个理论上的规划。原有的规划理论性太强，这次编制的《规程》就着重提出了对实践性的要求，包括对三个区的划分，每年对作业区要进行可行性论证，都是为《规程》的可操作性和实践性打下基础。例如，我们每年都要对河道规划的执行情况开展检查。一方面这是《条例》规定的，另一方面，通过检查及时发现问题进行调整。在长江中下游河道采砂规划的修编中我们已经进行了很多调整，包括禁采期的划分、禁采河段的划分、可采区里采砂船只功率都进行了调整。这些都是根据我们在规划执行中发现的问题进行的调整。规划很重要，有很强的约束性，因此不能定得太死，要有相当强的实践性。规划要管5年，要适应时间的变化，适应河势的变化，要适应经济发展对砂石资源需求的变化等等。

 

    第三，要非常注重制度建设。管理制度的建设是依法行政的延伸和保障。比如采砂许可的程序规定。招标有招标的办法，拍卖有拍卖的办法，包括人员的行为规范、操守都要明确。制度建设保证是我们依法行政顺利实施的重要保障，为了实现长江河道采砂依法科学有序的管理目标，我们制定了一系列的管理制度。即将出版的《长江河道采砂管理实践与探索》一书里附了我们近年来围绕采砂管理制定的许多制度。以后其他河流开展采砂管理时，都可以作为参考。

 

    依法行政和科学规划的关系，是互相促进，互相弥补。依法行政能有效促进科学规划工作，科学规划将不断完善相关的法令法规。目前，《全国河道采砂管理条例》正在起草中，它会吸收我们主编的《规程》里的许多观点。还有，采砂总量的控制一定会在今后的《条例》里明确下来，我们现在的《长江河道采砂管理条例》还不够系统，只讲了工程性采砂要有总量控制，关于经营性采砂、河段的总量控制等以及如何进行总量控制都会在《全国河道采砂管理条例》中进行补充。对可采区的可行性论证一些原则性要求也会进行补充。涉及规划内容的都会按照我们目前编制的《规程》做出相应的条款。《条例》争取今年出台，最迟明年出台。

 

    总之，即将实施的《规程》的指导思想、原则、目标，是对我们2002年1月1日实施的《长江河道采砂管理条例》的继承和发展。

 

    河道采砂规划的性质不是一项以资源利用为主的开发性规划，而是一项对采砂活动进行控制与引导的限制性规划

 

    现代水利周刊：您认为《规程》编制中最大的难点是什么？如何认识河道砂石资源的演变规律？通过编制规划和规程，人类如何正确处理与自然的关系？

 

    赵义：采砂规划作为一项专项规划，由于缺乏技术标准的规范和指导，各地在采砂规划的编制工作中存在着对采砂规划的性质认识不到位，规划的基本原则不明确，报告编制不规范，技术内容与深度参差不齐等问题。因此，尽快制定河道采砂规划编制的技术标准，统一河道采砂规划编制的基本原则、主要工作内容、深度和有关技术要求，是十分必要的。

 

    水利部高度重视河道采砂规划的技术标准制定工作，2003年将《规程》的制定列入水利技术标准体系表。2003年5月，水利部委托长江委作为主编单位负责该技术标准的制定工作。

 

    我国河流众多，从河道特性来说，平原区河流与山丘区河流不一样，南方河流与北方河流不一样。从采砂方式可能带来的影响来说，水采与旱采不一样。如何将“长江经验”通过《规程》的编制推广到全国其他河流，是《规程》编制中的最大难点，也是《规程》编制中必须解决的问题。为了使编制的《规程》既充分考虑到不同河流的特性和采砂的特点，又充分考虑到采砂管理的要求，《规程》编制组在系统总结“长江经验”的基础上，开展了广泛的调研和征求意见工作，先后对11条具有代表性的河流进行了函调和实地调研，征求了全国各地31个单位的意见，使编制的《规程》较好地体现适用性和指导性。

 

    河道砂石有两个属性。首先河道砂石是河床的重要组成部分，河道砂石的利用直接关系到河势的稳定、防洪和通航的安全、涉河工程的正常运用以及生态与环境保护。其次河道砂石是一种有限的资源。从管理上来说，首要的不是资源管理的问题，而是安全管理的问题，是涉及河势稳定的问题，涉及防洪安全的问题，涉及航道安全的问题。资源管理和安全管理相比，安全是第一位的。采砂是人为改变河床自然形态的一项活动，必须遵循河道及砂石资源的自然演变规律，不少河流的采砂活动已经充分证明，缺乏规划指导的采砂活动必然处于盲目无序的失控状态，给河势稳定、防洪和通航安全等方面都带来了很大危害。因此，河道采砂规划的性质不是一项以资源利用为主的开发性规划，而是一项对采砂活动进行控制与引导的限制性规划。在河道采砂规划编制工作中，要清醒认识到河道砂石利用和管理的严峻形势，经济社会的发展对河道砂石的需求是必然的，而河道砂石的可利用量是有限的，超出了河道的承载能力将会带来不可逆转的影响。必须贯彻好三大原则：一是要符合国家相关法律法规的规定；二是要符合流域综合规划和区域综合规划，与相关的专业规划相协调；三是要服从维护河势稳定、保障防洪和通航的安全、保证涉河工程的正常运用以及保护生态与环境的要求。要处理好三大关系：一是处理好保护与利用的关系；二是处理好需要与可能的关系，也就是经济社会发展对河道砂石需求与河道的承载能力的关系；三是正确处理好人与自然的关系。

 

    编制采砂规划和《规程》，目的是维护河势稳定，保障防洪和通航安全，科学、合理、适度地利用河道砂石资源，达到维护河流健康，充分保护和发挥河流的多功能作用，更好地支撑经济社会的发展。

 

    来源：中国水利报