近几年来，长江委的政策法规研究工作，在委党组的领导下，在部政策法规司、部发展研究中心指导下，以依法治水为指针，以努力实现水利部党组治水新思路为目标，研究队伍不断加强，研究领域不断拓展，研究成果丰硕，其中有不少得到了上级或有关部门的充分肯定，有力地推进了长江委的流域水行政管理工作，下面按要求将近年来相关工作作扼要小结。
    
一．积极参与国家水法规建设

（一）接受委托，承担起草《长江河道采砂管理条例》、《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》、《长江水利委员会实施〈长江河道采砂管理条例〉办法》工作

1．起草行政法规《长江河道采砂管理条例》。1999年8月16日，水利部以水建管[1999]442号文明确委托长江委代为起草《长江干流河道采砂管理办法》，并将此项工作列入2000-2001年水利部立法工作安排。我委高度重视这项工作，成立了由委党组副书记、副主任沈泰任组长的《长江干流河道采砂管理办法》起草领导小组，下设工作组，开展了紧张有序地工作。在部政策法规司与委起草领导小组的领导下，工作组根据国务院领导对长江采砂管理的多次批示，广泛收集、研究全国各地及国家有关涉及采砂方面的法律法规，在充分调研的基础上，确立了立法思路和基本框架。2000年8月，我委将《〈长江干流河道采砂管理办法〉的立法思路》提交由水利、交通、国土资源、公安四部联合召开的芜湖会议上讨论。随后，在充分考虑各方面意见的基础上，提出了《长江干流河道采砂管理办法》（草稿）。同年9月，邀请长江沿线重庆、江西、湖北、安徽、江苏等省、市水行政主管部门富有立法经验的人员，逐条逐句地对该草稿进行了多次讨论和修改。我委在吸纳各方面意见的基础上，并修改了名称，形成了《长江河道采砂管理办法》（讨论稿）。10月，在征求委内有关部门、专家的意见后，委起草领导小组审查通过了“汇报稿”。12月，向水利部政策法规司和国务院法制办作了汇报。2001年元月，根据国务院领导就长江采砂问题作出的最新批示精神，我委按照水利部的指示安排，对起草的《长江河道采砂管理办法》进行修改，形成“征求意见稿”，并于1月18日发文，向长江沿线十一个省级水行政主管部门征求意见，根据各省的意见，作了进一步的修改。2001年4月4日，我委正式以长水政资[2001]115号文向水利部正式报送了代为起草的《长江河道采砂管理办法》（送审稿）；之后，又积极配合水利部、国务院法制办对其进行修改，并将名称由《办法》改为《条例》。经过多方面艰苦努力，《长江河道采砂管理条例》，最终于2001年10月10日经国务院第45次常务会议通过，并于2002年1月1日起实施。

2、根据水利部的要求，代部起草《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》。在起草《长江河道采砂管理条例》过程中，我委同时开展了砂石资源费征收、使用管理办法的研究。2001年10月，先后到长江海事局、湖北省财政厅等单位调研目前规费征收的有关规定，到沿江各省调研禁采前各地采砂管理费的征收标准等相关情况；在大量调研的基础上，提出了《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》（讨论稿）。为对砂石只资源费的有关问题进行深入探讨，充分听取地方政府水行政主管部门的意见，我委又于2001年12月专门组织沿江涉及采砂管理的省、直辖市召开“长江河道采砂管理研讨会”。12月20日，水利部在汉召开“贯彻《长江河道采砂管理条例》座谈会”，会上对我委起草的《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》进行了讨论。我委又在吸取多方意见的基础上，对《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》作出了进一步修改，并上报水利部。2002年7月，又根据财政部的意见，对有关内容作了进一步修改。

3、起草《长江水利委员会实施〈长江河道采砂管理条例〉办法》。为履行好《长江河道采砂管理条例》赋予我委的各项职责，根据水利部的指示和工作部署，我委又组织力量开展起草《长江水利委员会实施〈长江河道采砂管理条例〉办法》。2002年6月12日提出初稿，进行了委内审查。6—7月间，我委分别正式行文向沿江有关省、直辖市水行政主管部门以及海事、航道等有关部门征求意见。同时，我委组织召开长江水利委员会实施《长江河道采砂管理条例》办法“起草工作研讨会”，与沿江有关省、直辖市水行政主管部门的代表进行了研讨。随后，我委在对各省、市的意见作了认真研究的基础上，形成《长江水利委员会实施〈长江河道采砂管理条例〉办法》（送审稿）报部审定。

4、制定《丹江口水利枢纽工程水费计收暂行办法》。虽然1985年国务院颁布的《水利工程水费核订、计收和管理办法》就已经明确规定供水单位可计收水费，但因多种原因在丹江口水利枢纽一直未能施行。根据《水法》、《水利工程水费核订、计收和管理办法》、《水利产业政策》，特别是《国家计委关于核定丹江口水库供水价格的通知》（计价格[2000]1250号）的有关规定，为合理利用水资源，促进节约用水，充分发挥丹江口水利枢纽工程的综合效益，在听取了多方意见后，我委制定了《丹江口水利枢纽工程水费计收暂行办法》，该《办法》于2001年11月7日发布施行。

（二）积极参与《水法》、《防洪法》、《江河流域管理法》等法律法规的立法工作

1．积极参与对《水法》的修订。为配合全国人大常委会对《水法》贯彻执行情况的检查，1997年，根据水利部的要求，长江委派专人陪同人大检查组赴湖南省进行检查；随后，将长江流域和西南诸河范围内多年来贯彻实施《水法》的情况总结，先后上报水利部与全国人大常委会办公厅。
1999年，长江委派员参加了由部政研中心组织各流域管理机构成立的《水法》修改研究小组。多次参与《水法》（修订草案）中关于“流域管理”的基本原则的研究讨论，多次组织长江委有关职能部门进行研讨并多次先后按要求向水利部、国务院法制办上报修改意见。2001年3月，又派员赴上海参加了国务院法制办派出的到长江流域的修订《水法》调研组的调研活动，并就《水法》修改提出了意见。

2．为制订好《防洪法》服好务。1997年7月18日，根据全国人大常委会法工委的要求，长江委就《防洪法》(草案)，向全国人大常委会法工委正式报送了《对〈中华人民共和国防洪法〉(草案)的主要修改意见》。从颁布的《防洪法》有关条款来看，不少意见得到采纳。

3．牵头完成水利部重点项目《〈流域管理法〉前期研究》。《〈流域管理法〉前期研究》是水利部委托的重要项目，该课题对于加强水资源按流域的统一管理和确定流域机构的法律定位具有重要意义。我委作为水利部《江河流域管理法》起草小组的成员单位，参与了水利部组织的前期调研等工作。我委主笔完成了《流域管理法前期研究报告》（总报告），同时完成了长江委的分报告；在1998年3月厦门审查会议上，部有关司局领导、各流域机构主任和相关专家一次性审查通过了该专题报告。该专题报告成功地解决了《流域管理法》的立法必要性问题，并提出了立法的框架结构，该研究报告的主要观点已经写入新《水法》。其间，我委向水利部提出了《长江委对国家立法中关于强化流域管理的若干意见》。

4．认真对国家有关政策法规建设提出意见。按照国务院法制办的要求，对《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（送审稿）提出意见，多处意见并得到采纳。按照水利部的要求，多年来先后对《取水许可制度实施办法（修订草案）、《水利部行政复议工作暂行规定》（征求意见稿）、《入河排污口监督管理办法》、《供水水源地保护管理规定》、《建设项目水资源论证管理办法》（征求意见稿）等许多项行政法规、规章认真地提出了具体修改意见。

二．通过加强政策法规建设，努力推进流域水行政管理

（一）注重政策法规调研

    为使长江委切实履行国家授权在西南诸河行使水行政管理职能，1995年底，长江委西南诸河综合考察队一行16人，重点考察了伊洛瓦底江支流大盈江等水系的水资源开发、利用、管理、保护的情况，收集了大量的水行政管理、规划、地质、水文、水土保持、水环境保护等方面的资料，为长江委在西南诸河切实履行水行政管理职责，做出了应有的贡献。
    
    为摸清长江河道采砂现状，研究加强长江河道采砂管理的措施，1995年5月底至同年六月初，长江委组织专门调查组，查勘了长江武穴至镇江600余公里长的河段，基本掌握了长江中下游沿江各省长江河道采砂管理体制、收费情况及存在的问题等有关情况。调查结束后，我委向水利部报送了《长江中下游河道采砂调查报告》；在该《报告》中，提出了整顿秩序，加强长江中下游河道管理的意见和建议。1997年4月底至5月初，我委邀请国务院法制局农林城建法规司、政府法制监督司及水利部水政水资源司负责同志实地考察了南京、芜湖至马鞍山河段长江河道采砂现场，并向国务院法制局和水利部提出了加强长江河道采砂管理等方面的7条意见。在随后的几年里，我委对长江河道采砂管理，均组织了形式多样的、规模不等的，有重点、有针对性的调研，为后来代部起草《长江河道采砂管理条例》打下了良好的基础。

    为了配合做好《长江流域防洪规划》，我委积极开展流域防洪规划政策法规调研。1998年，我委相关研究人员先后赴湖南、湖北、江西、水利部、中保公司及相关流域管理机构等十余个地方和部门开展调研，深入包括乡、村在内的大量基层单位收集和征求意见；经过前后一年多的调查，掌握了大量第一手资料，为开展好研究打下了坚实的基础。

（二）制定《长江水利委员会实施取水许可制度细则》

    根据1990年水利部“关于大力开展取水许可管理工作的通知”精神，长江委对由长江委负责管理的长江干流和重要支流取水限额作了初步规定，并向流域内各省（市、区）及计划单列市征求意见。1993年4月，又在召集的长江流域水资源工作会议上，讨论修改《关于长江流域编制缺水城市供水水源规划工作大纲》和《实施取水许可制度基础工作水资源开发利用现状分析工作大纲》。随后，又组成3个小组，分赴各地实地征求意见。1994年10月8日，水利部发出《关于授予长江水利委员会取水许可管理权限的通知》，明确了长江水利委员会的取水许可管理权限。1995年3月，长江委以长水政资[1995]2号发布《长江水利委员会实施取水许可制度细则》。

（三）制定的其他有关流域水行政管理规范性文件

1、关于与《防洪法》的配套规定。1998年，根据《水利部关于授予流域管理机构决定〈防洪法〉规定的行政处罚和行政措施权限的通知》〈征求意见稿〉，向水利部提交了《关于长江水利委员会实施〈防洪法〉事权划分的建议纲要》。1998年长江大洪水发生后，又向部提交了《长江水利委员会关于贯彻实施〈防洪法〉情况的报告》。1999年5月，长江委向委属各单位转发了水利部的《关于流域机构决定〈防洪法〉规定的行政处罚和行政措施权限的通知》，对长江委有关单位的执法权限进行了划分。

2、关于长江河道采砂管理。在鄂赣两省长江边界河段，两省为采挖江砂，多年来纠纷不断；为规范该河段的采砂行为，1998-1999年，长江委发布《湖北武穴、江西瑞昌长江边界河段河道采砂申请与审批办法》（长水政资[1998]302号文）及《江西瑞昌、湖北武穴长江边界河段河道采砂监督管理暂行办法》（长水政资[1999]91号文）。

3、关于水土保持。丹江口水库是南水北调中线工程的水源地，为保护好水库的水资源，加强水库周边地区水土保持工作，1995年长江委颁布、实施《丹江口水库水源区水土保持重点防治工作暂行规定》，等等。

4、关于水利工程等方面管理。1999年5月，分别就《长江流域防洪工程质量监督及建设管理暂行办法》、《长江流域中央财政预算内专项资金水利项目管理实施细则》等流域水行政管理规范性文件提出修改意见。1999年11月28日，按照水利部转发国务院关于印发《水利产业政策》的通知要求，我局代表长江委向水利部提出了贯彻《水利产业政策》10个方面的建议。

三．政策法规研究成果丰硕

（一）参加防洪规划中的14个专题的研究

    1998年10月，按水利部的要求，长江委着手开展了《长江流域防洪规划》的修订工作，并确定了14个长江流域防洪规划中非工程措施专题研究项目，涉及防洪规划实施办法、防洪水库调度管理、分蓄洪区建设与管理、洪水保险、长江河道采砂、汛期排涝、及平垸行洪等政策法规研究等多方面。经研究，在确定的14个专题报告方面，提出了既有一定理论性，又符合长江流域防洪实际的，具有可操作性的长江流域防洪政策法规建设框架规划建议，并于2000年5月向长江委有关部门、单位正式提交了各项报告成果。之后，为深化长江防洪政策法规研究，我委先后分别于江西、江苏及武汉大学等地方、单位合作开展研究，取得了《长江流域防洪执法机制研究》、《长江河道采砂管理机制研究》等一批科研成果。

（二）参加南水北调管理体制等研究

    1993年12月11日,我委政策法规研究人员，承担了南水北调中线工程管理初步设计工作的牵头任务。其间，派员赴中线工程沿线省市和水利部征求对初设的意见，之后对引滦入津、引黄济青等众多工程开展了调研。在1996年参与水利部《南水北调中线工程建设运行管理体制研究》工作的基础上，2000年11月又参与了水利部重点课题《南水北调建设基金研究》，并担任《南水北调工程运行管理体制研究报告》主笔。1997年，刊印了《国内调水工程管理调研报告汇编》。1998年10月，提出了《南水北调中线工程法规体系框架》、《南水北调中线工程管理体制研究》（送审稿）以及《南水北调中线工程发展综合经营研究》三个阶段性报告；2001年又根据新的要求，在对《南水北调中线工程管理体制研究》进行认真修改的基础上，向长江委正式提交了研究报告。

(三)其它方面的重要研究工作

1、水利部的有关政策研究工作。参与部政研中心“关于资源水利问题的研究”，主笔撰写《面向21世纪的中国“资源水利”》课题报告；参与水利部政研中心重要课题《大水之后对水利定性问题的再认识》，主笔撰写《跨入21世纪的中国水利——水利发展规律的再认识》；参与部政研中心课题《水利工程的公益性补偿问题研究》，作为该课题研究报告及《水利工程公益性补偿办法》的主笔之一，同时主笔撰写《关于丹江口水库公益性耗费及其补偿的调研报告》；参与部“流域机构体制改革研究”课题，并与有关单位合作完成《流域机构体制改革研究》课题报告；同时，参与部政研中心“流域机构体制改革研究”，参与起草《流域机构体制改革研究报告》。1996年，作为水利部重要项目《流域机构经济发展对策研究》的主要参与者，完成了《流域机构经济发展对策研究报告》，并在专题报告中明确提出了流域机构发展经济的战略重点是“以骨干水工程为依托，建立相应产业支柱和稳定经济来源”的新思路，得到了有关部门的高度评价。

2、搞好委内管理研究工作。主持研究制订长江委2010年“发展规划”，提出《长江委2010年远景规划和目标》研究报告。该项专题报告明确提出和论证了长江委改革发展的新思路，该报告的主要成果已成为长江委改革和发展的基本方略。2000年主持并承担《长江委经济改革和发展研究》，提出《关于长江委事业单位改革的意见》。主持起草《长江水利委员会改革与发展问题专题报告》，并代水利部为财政部起草《关于长江水利委员会经费困难及改革与发展有关问题的报告》，及代部起草《对民进中央〈关于建立长江防洪新体系的建议〉的商复意见（讨论稿）》。2001年，根据长江委蔡其华主任的意见，主持开展“长江委组建‘企业集团’的可行性研究”，并主笔提出研究报告。该项研究的主要成果已被委领导采纳，并在2001年长江委机构改革方案中得到体现。

3、抓好基础工作。2000年，我委将1992年、1993年水利部政研中心安排、委托的2个课题，与5个我委根据“水利部政研中心1995—2000年水利政策研究规划的初步意见”确定的5个课题共七篇研究成果，汇编成《长江流域水利政策研究成果选编》。

    1996-2001年间，主持翻译《国外流域管理资料》、《国外流域管理》、《西班牙王国水法》与《美国垦务法律》等资料，作为长江委领导工作决策内部参考。自1995年开始，每年主持修编了《长江水利委员会政策与规章汇编》，到目前共计修成五册约500多万字，已用作委内管理工作的重要工具书。另外，主持编辑了《长江委政策研究资料汇编》三册和编发《长江委经济参考》11期。

4、取得大量的具有较高价值的学术成果。近几年来，我委在有关报刊、杂志上累计发表了大量有关水行政政策法规、水资源管理、水行政执法等方面的研究成果。2001年，和长江志总编室共同组织编写的《长江志.水政篇》，由中国大百科全书出版社正式出版。2000年10月，正式出版发行了《21世纪长江水开发战略》专著，该书得到了长江委技术委员会主任、中国工程院院士文伏波的肯定。在《中国水利》、《水利发展研究》、《水利经济》、《人民长江》等正式刊物发表了许多重要文章，如《长江流域防洪保险初探》、《加强流域管理，加快流域立法》、《走田纳西道路，探索流域集团模式》，等等。

四、对今后政策研究工作的思考与建议

（一）集中力量，开展与新《水法》配套的政策法规研究

    以《水法》为中心，加强流域性配套政策法规的研究与制订。《水法》是水的基本法，处于水政策法规体系的最高一层，必然需要大量的配套法规加以支撑。新水法与原水法相比有很大的调整，特别在流域管理机构的职责方面做了大量的新规定，还需要制定配套法规去细化和贯彻。

1．新《水法》规定，实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，二者如何进行科学的有机的结合，共同搞好流域水资源管理，形成良好的管理机构，是当前应急开展的重要研究课题。

    在我国七大重要江河流域中，长江的地位和作用十分特殊。长江丰富的水资源，长江防洪，长江水资源保护和长江上游水土保持，长江重要控制性水工程如三峡工程和南水北调工程的兴建及其建成后的的统一调度管理问题，等等，都具有其特殊性。这些问题由于关系十分重大，牵涉的问题错综复杂，需要制定专门的《长江法》来全面解决。这项法律争取在2009年三峡工程建成之前制订出台。

2．为了进一步明确流域管理机构对规划管理的管理职责与执法主体地位，应对违反流域规划的区域规划和专业规划，所应承担的法律责任作出规定；建议国家还需制定出台《水资源规划实施管理办法》。

3．鉴于长江河口治理开发问题的复杂性，建议尽快制定《长江河口管理办法》，明确规定流域管理机构与地方水行政主管部门对长江河口规划与管理的职责。

4．制定《国民经济和社会发展规划水资源论证管理办法》和《城市总体规划水资源论证管理办法》，进一步确立国民经济和社会发展规划及城市总体规划的“水资源论证制度”和流域管理机构在其中的职责。

5．制定《全国水功能区划实施办法》，明确流域管理机构的相关职责和权限。

6．制定《入河排污口管理办法》，建立江河水域排污许可制度，界定流域管理机构对排污口的审查及执法权限。

7．财政部、水利部尽快颁布《长江河道砂石资源费征收、使用管理办法》，并由水利部颁布《长江水利委员会〈长江河道采砂管理条例〉实施办法》。

8．制订《水资源费征收管理办法》，明确中央财政与地方财政各自收费的范围，规定流域管理机构代表中央财政收取水资源费的权限与职责。

9．制定《节约用水和建设项目节水设施管理办法》，建立与完善计划用水和节约用水管理制度，界定县级以上人民政府有关部门与流域管理机构各自对建设项目节水设施达标管理的执法权限。
（二）重视和加大流域管理的政策研究力度
流域管理政策时效性、针对性强，是流域性政策法规体系的重要组成。流域管理的政策研究工作，不仅是流域管理工作的一项重要内容，而且必须走在其他工作的前面，为流域管理提供前瞻性的理论探索，所以，必须重视和加大流域管理的政策研究力度。根据治江事业发展的要求，结合我委的工作实际，我们今后将在以下几个方面进一步加大研究力度。
1.以南水北调工程建设以及水利工程管理体制改革为契机，加强对水权、水市场理论研究。重点研究南水北调工程中的水权分配，水价以及建立各级水市场等问题。
2.依托防洪工程体系的建设，加强防洪措施软科学的研究工作。一方面加紧长江中游防洪物理模型及数学模型、三峡工程建成后对长江中下游防洪形势及生态环境影响研究等基础性工作，提出相应对策。另一方面，三峡工程三期截流后，将防洪工程投入迅速转到加强分蓄洪区建设上来，使之形成一个防洪体系。另外，必须加强对洪水保险等非工程措施的研究工作。
3.以流域水资源合理配置研究为切入点，加强流域综合管理的研究。水是以流域为单元的统一体，从长远看，流域管理只有走以水为中心的综合管理之路，才能真正解决我国目前的水的四大问题。在工程水利向资源水利转变的过程中，流域管理将会如何发展，流域管理机构应当如何做，将是我们下一步研究的重点。
（三）组建专职与兼职相结合的水利政策研究队伍
做好水利政策研究和决策咨询工作，必须有一支高素质的、由专职人员和兼职人员组成的水利政策研究队伍。专职人员，应该具有较高的政治觉悟，思想敏锐，具有复合型的知识结构，有较强的政策法规研究水平，具有高度的事业心、使命感。兼职人员，应该具有较全面的理论知识和丰富的实践经验，能够为政策研究工作提供指导和咨询。专职人员与兼职人员，在工作上要相互补充，思想上相互促进。为进一步加强全委流域水利政策法规研究队伍建设，2001年1月，长江委对政研员进行了调整，聘任了包括中国工程院院士文伏波、设计大师洪庆余在内的共14位同志，作为新一届长江委水利政策法规研究员；今后我委政策法规研究工作，要注意充分发挥政研员们在政研工作中的作用。
（四）建立必要的经费保障和工作激励机制
要保证落实政策法规研究经费。水利政策研究和决策咨询工作，必须建立在大量的资料分析、实际调研、课题研究等基础之上，这些基础性工作需要必要的经费来保障完成。
建立相应的工作激励机制。水利政策研究和决策咨询工作是一种创造性的劳动，一项好的研究成果，有的可以直接转化为生产力，有的可以发挥相当大的社会效益及多方面的良好影响。应当建立必要的激励机制，对工作中有突出贡献的单位和人员给予奖励、表彰。

  2002-10-29 15:13:37