政策研究是一种具有高度创造性和实践性的社会科学研究，是以一定的理论认识为指导，对实际进行研究和分析，提出政策原则和政策目标，选择政策手段和制定政策措施，用以改造社会，取得实践的成果。因此，政策研究既兼有实情研究的品格，也兼有理论研究的品格，是综合层次更高、创造性和理论性更强的一个社会科学研究层次。1998年后，随着对水利重要地位和治水客观规律的进一步认识，党中央、国务院提出了一系列新的治水方针和原则，按照“全面规划、统筹兼顾、标本兼治”，“兴利与除害相结合、开源节流并重，防汛与抗旱并举”的原则，坚持“把节约放在突出位置，以提高用水效率为核心，全面推行各种节水技术和措施，发展节水型产业，建设节水型社会”，以实现水资源的可持续利用。水利部党组按照党中央、国务院的要求，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变。在继续做好防汛抗旱、防灾减灾工作的同时，把解决水资源短缺和水污染问题放在重要的位置上，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。为我们的水利事业的发展和强化流域水行政管理指明了正确的方向。为了适应这种转变，我委加强了水利政策研究工作，主要是做了以下工作：

一、认真开展流域管理机构改革的研究，为流域机构改革奠基

    随着经济的发展，社会的进步，尤其是上个世纪90年代以后，水旱灾害和水污染频繁发生，水多、水少、水脏与水环境恶化的三大灾害中干旱缺水和水污染问题越来越严重，给国民经济和人民的生命财产造成了巨大的损失。特别是90年代末，流域管理机构在全国人民抵御98年大洪水时发挥了地方水行政主管部门难以发挥的重大作用，而北方地区连续干旱，缺水的程序越来越严重，缺水的范围也越来越大，水危机日益向我们逼近的严酷现实，也要求对水资源实行流域管理。另一方面，2000年，在党中央、国务院的直接领导下，我国黄河、黑河、塔里木河跨省（区）的分水和引黄济津流域调水取得了成功。三河分水和调水的成功不仅标志着中国水资源的统一管理和统一调度已进入了一个新的历史阶段，也为流域管理机构在流域水资源的统一管理和统一调度方面，树立了成功的范例。与此相适应，流域机构如何适应水资源统一管理的需要，如何建立高效、精干的流域管理机构任务便提到水利部党组的面前。为了加快水管理体制的改革，在水利部党组的领导下，在部政研中心、政策法规司的具体指导下，我委从98年起，便成立了流域机构改革领导小组，抓紧进行机构改革的研究，为流域机构改革奠基。主要做了以下工作：

    一是为机构改革提供可操作的政策框架。流域管理机构的改革，最初是于1999年开始动议。1998年，第九届全国人民代表大会国家机关改革工作正式启动。按照政事企分开的原则，国家提出要对事业单位进行改革，但如何改，改成什么模式，谁也没有底。1999年，按照水利部政研中心的要求，我委开始启动流域机构改革的研究工作。1999年底，即拿出了初稿，对流域管理机构的改革方案，提出了最初的政策框架。

    二是为流域机构的职能设定提出最初意见。流域机构改革究竟如何改，特别是在我国现有行政管理的框架中，如何明确流域管理机构的行政主体地位，需要认真研究。按委的要求，搞政研的同志参加委的机构改革领导小组，经过反复调研，提出了流域机构职能设定的最初意见，为委提供了可操作的流域机构职能设置的草案，并上报水利部。

    三是为机关各处室职能定位提出了建设性建议。在机构改革过程中，如何协调委内各处室以及具有行政职能二级单位之间的关系，也是委机构改革中必须予以明确的主要问题。这次流域机构行政职能的设置，有部分职能是原先流域机构不具有的，是强化流域管理职能必须具备的。

二、以草拟或修订水利部配套法规为契机，为水法制体系的完善尽力

    1988年水法的颁布实施，标志着我国水利事业开始走上法制建设的轨道，依法治水、依法管水，以发展并健全社会主义法制来保障水利事业的健康发展，保障经济的发展和社会的稳定。以1988年水法的颁布实施为契机，流域内各省（区）开始组建水行政执法队伍，积极开展水行政执法。由于1988年水法没有对流域管理机构做出相应的规定，流域管理机构的水行政主体、行政执行人员的地位不明确，因而，水行政执法和水行政法制工作滞后于流域管理的实际。为了加强水法制工作，强化水行政管理，政研工作加强了对立法前期工作的研究。

（一）为《珠江河口管理办法》做好前期调研工作及外部协调工作

    珠江河口珠江是我国七大江河之一。珠江“三江汇流，八口入海”，每年输送河川径流3260亿立方米，泥沙7098万吨。造成口门附近滩涂发育，河口段拦门沙隆起，既影响泄洪纳潮，又不利于交通航运。河口的治理和综合开发与珠江三角洲地区以及香港、澳门的经济发展关系十分密切。多年来，由于乱建乱围乱占乱倾废，河口泄洪不畅，自1994年以来，珠江连续发生了几场大洪水，造成了几百亿元的直接经济损失，尤其是三角洲局部地区出现曾异常高水位，引起社会各界对珠江河口治理工作的极大关注。为加强对河口的水行政管理，经和广东省人民政府协调，决定由水利部出台一部规范水事活动的部门规章，由广东省政府制定部门规章加强河口水行政管理。政研部门经过调研，论证，并和广东省人民政府法制部门经过多次协调，终于完成了《珠江河口管理办法》立法准备工作，开创了利用部门立法权为流域水行政管理立法的先例。

（二）为澳门附近水域规划管理制定管理办法

    珠江河口澳门附近水域位于珠江河口磨刀门东，西起磨刀门出海支汊洪湾水道的马骝洲，东至澳门机场附近水域；北从伶仃洋的大九洲和湾仔水道的石角嘴水闸，南至十字门南口的三洲的水域。由于涉及广东和澳门，又毗邻香港，地理位置极为重要，是整个珠江河口的重要组成部分，也是国家的重要水域。

    近年来，该地区经济发展十分迅速，但由于该水域水沙流态复杂，且受洪潮往复作用，上游大量泥沙在此落淤，致使浅海区滩涂发育，拦门沙扩展，污染日趋严重，水环境日益恶化。如何适应经济发展的需要，发挥水域的综合效益，为沿岸地区提供可持续发展的良好环境已摆上了议事日程。90年代以来，澳门和珠海在该水域进行的各项建设活动均未能纳入珠江河口的整体进行协调和管理，大规模的填海造地行为造成水系流态更加紊乱，水污染日趋严重，水环境更加恶化，矛盾进一步加剧。主要表现在以下几个方面：一是大规模的填海活动使该水域现有的岸线、航道、水道极不稳定；二是水污染日趋严重，水环境日益恶化；三是危险物品的水上运输危及水域安全。为加强对这一水域的管理，我们从98年开始，配合委规划部门制定澳门附近水域规划管理的有关政策，为强化这一水域的管理提供政策依据，并上报水利部、国务院。其中有些内容，被四部委采纳，并在联合通告中明确。

（三）完成政研中心交办的流域管理法第二章流域管理体制的研究

    1999年，《流域管理法》草拟工作正式启动，我委成立由委领导挂帅的起草领导小组。起草小组在过去流域管理机构水利部发展研究中心的指导下，完成了《流域管理法》第二章“流域管理体制”的编写任务。除此之外，还多次派员参加水利部发展研究中心组织的起草工作会议。

（四）九洲江水资源保护方案

    九洲江是位于广东、广西间的一条独流入海的跨界河流，由广西陆川向南流入广东廉江县境内，并于安铺注入北部湾。为进一步探索跨省（区）河流水资源保护及立法的经验，由我委牵头，与广东、广西两省工（区）水利、环保部门在共同编制《九洲江水系水资源保护规划》的基础上，进行跨省（区）界河流水资源保护立法工作的探索，完成了《九洲江流域水资源保护管理规定》，经征求意见后又逐条进行修改，并按规定的程序上报。

三、围绕委的中心工作从事政策调研工作，为圆满完成委的重点任务添砖加瓦

    防洪减灾是当今世界水利行业的重大前沿课题。在我国的各种自然灾害中，造成直接经济损失最大的是洪水灾害。随着经济的发展、社会的进步、人民生活水平的提高，防洪减灾越来越引起各级领导和公众的广泛关注。按照水利部的要求，1999年～2000年，编制《珠江流域防洪规划》成为我委的中心工作。为配合委的中心工作，政研室担任了防洪规划非工程措施及防洪保险的研究。经过两年努力，对珠江流域的非工程性防洪措施及防洪保险提出了政策建议。主要有以下内容：一是对现有水库、电站防洪库容超标准蓄水的政策及补偿措施提出政策建议；二是对现有防洪保险政策的利弊进行了认真分析；三是针对防洪保险的现状，提出相应的防洪保险政策建议。

四、政研工作的管理及下一步工作打算

    从近几年工作的实际看，我委政研室的工作职能主要有以下内容：一是根据流域水行政管理的实践，为水行政管理提供政策依据；二是结合流域社会和经济发展的实际，对流域经济发展提供经济政策；三是对具体建设项目进行经济评估和可行性论证。由于流域管理机构要在“简减、高效”的原则下实施体制改革，政研室已一分为二。与水行政管理政策及水资源统一管理有关的职能，已并入水政水资源处，正式成立政策法规科；与单项建设项目经济评价和可行性论证的有关情况已合并规划计划处或信息中心，为此，作为独立的政研室已不存在了，但有关工作仍然由有关部门完成。结合我委的实际情况，政研工作需要抓做好如下工作：

（一）健全机构
    
    原先我委的政研室共有2名专职工作人员。至1999年底，一名工作人员因退休，机构改革时已不在位。另一名专职工作人员因种种原因也办理内退手续，也没有位。现有的政策法规科有3个编制，如果单从人员上考虑，力量是加强了，但因为没有合适人选，本着“宁缺勿滥”的原则，政策法规科一直不能正常开展工作，有关政策法规及政策研究工作只能由处里其他同志兼任，只能应付一般性工作。因此，当务之急是尽快选配合适的人员，健全机构，开展工作。

（二）加强对珠江流域水资源开发管理的调研
 
    珠江水资源地理环境和社会发展的基本条件看有三个特点：一是单位国土面积产水模数全国第一，水资源相对丰裕，水资源浪费惊人；二是流域水资源时空分布不均，局部区域水资源紧缺，但流域机构没有直管工程，调水手段不足；三是东西部社会经济发展差距巨大，省际治水要求不一，难以统一。针对这种情况，为进一步加强水资源管理，我委应加强对水资源开发管理的调研，并为制定珠江水资源开发利用条例做好前期工作。

（三）继续加紧对流域水资源管理体制进行调研

    珠江流域的突出特点是部门争议较突出，在水资源开发利用节约管理问题上，各部门有不同的要求，行业行规互相冲突。其一，流域机构代表水利部行使水行政职能难以适应流域管理的需要。近几年各行各业均提出了实行流域统一管理的要求，如果规定流域管理机构仅代表水利部行使“水行政职能”，各相关部门也可以分别要求设立代表本部门的“流域机构”，流域水资源部门分割管理的问题仍然得不到解决；其二，缺少综合协调的有效机制，难以使各部门、行业的管理任务和管理职责有效统一。目前的流域机构虽然叫委员会，但只是水利部的派出机构，没有实行委员制度，缺乏有关部门、行业和地方的共同参与，其议事、协调和裁决的能力不强。按照民主、协商、高效的原则，设立由流域各省，各部门和行业的代表共同参加的民主协调机构进行协调，是市场经济条件下有效、及时解决流域内各类水事行政事务的有效形式。

（四）继续进行省际边界河流的调研

    珠江流域片跨越滇、黔、桂、粤、琼、闽、湘、赣8省（区）的304个县市，除海南省有相对独立的水系外，其余7省（区）山河相连，国土毗邻。据统计，珠江流域片集水面积在100平方公里以上的省际边界河流有74条，其中干流4条，一级支流19条，二级支流32条，三级支流13条，四级支流6条，涉及7个省（区）的70个县市。

    从水资源的开发利用现状来看，由于省际边界河流多处于老少边穷地区，远离城镇，目前尚未形成开发利用水资源的高潮，用水矛盾并不突出，但由于体制上的问题，也因为各地区发展不平衡，潜在问题不少。这些问题产生的原因是多方面的，因地区发展不平衡，社会经济对水资源的需求各有差异，加上国家目前正处在转轨阶段，旧的管理方式已经不能适应管理要求了，新的管理体制尚未最终形成，还不可能发挥作用，造成凭老经验办事已经行不通了，用新办法管理又不知怎么办的局面，致使行政权力的滥用和管理措施的疏漏两种倾向同时存在。必须加强对省际边界河流的管理。

  2002-10-31 11:21:16