一、松花江流域近期防洪体系及立法现状

（一）松花江流域近期防洪体系

    松花江流域是我国重要的工业、农业和林业基地，流域内铁路、公路、航运交通便利。全流域总耕地面积24372.68万亩，人均耕地面积3.2亩，总有效灌溉面积5704.59万亩，远高于全国平均水平。总人口8311.37万人，100万以上人口的特大城市有长春、吉林、哈尔滨、齐齐哈尔等4座城市。
    松花江流域近期防洪体系仍以堤防为基础,以丰满、白山水库和正在建设中的尼尔基水利枢纽为骨干，结合支流水库、蓄滞洪区、河道整治、阻水桥梁扩孔改建、封山植树、退耕还林、水土保持、保护湿地资源以及其他非工程措施。重点是沿江城市和松嫩平原、三江平原。嫩江尼尔基以下河段、第二松花江丰满水库以下河段防洪标准为50年一遇，松花江干流除哈尔滨至佳木斯河段为20年一遇外，其余河段防洪标准为50年一遇。主要城市哈尔滨、长春市的防洪标准为200年一遇；齐齐哈尔、吉林、佳木斯、牡丹江、大庆、松源、乌兰浩特等城市防洪标准为100年一遇。

（二）松花江流域防洪政策法规现状

    自原《水法》（1988年）颁布以来，国家就防洪管理陆续颁布了《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》等法律法规文件。这些法律法规文件，对松花江流域防洪规划的编制、实施和防汛协调管理工作起到了保障、推动作用。但对跨省（自治区）、跨行业的松花江流域来讲，现有的法律法规还不能完全满足防洪的要求。主要表现在防洪管理与防汛工作配套法规不够健全，可操作性尚需进一步提高。据不完全统计，在部颁法规中防洪法规只占18％，部颁规章中防洪方面占3.5％，很难保证防洪工作的顺利进行。

二、制定政策法规的必要性

    政策法规是防洪体系非工程措施中的重要组成部分。根据流域防洪体系要求及各地区的实际情况,制定相应的政策法规，可使防洪规划的实施有所依据，对所涉及到的内容进行职责上的分工。并通过相应的管理模式，来推动防洪体系建设的向前发展。

    党的十五大报告从全局和战略的高度，把依法治国，建立社会主义法治国家确定为重要的治国方略。建立社会主义市场经济下的水利事业首要的问题就是要以法为本。新水法的颁布施行，就是具体体现。

    目前，松花江流域防洪区内水利法制工作仍存在诸多问题，在工程体系和非工程措施构成的综合防洪体系中，蓄滞洪区建设、湿地保护等措施，在流域内还没有与之相配套的政策法规来规范，以往在实施及监督管理方面也存在着薄弱环节，有必要开展防洪规划实施与监督管理、蓄滞洪区、湿地保护等方面的管理政策以及与之相配套的政策法规研究，进一步完善防洪区内水法制建设，达到依法治水的目的，从而为防洪体系建设的实施提供政策性的保障。

三、松花江流域防洪政策法规总体框架

    松花江流域防洪政策法规研究涉及的内容广泛，主要包括防洪实施细则；防洪规划政策法规研究；治理与防护政策法规研究；防洪区和防洪工程设施政策法规研究；防汛抗洪政策法规研究等。利用这次座谈会的机会，把松花江流域防洪政策法规研究的总体框架图，汇报给大家，仅供参考，并希望提出建议，以便把松花江流域防洪体系配套法规完善起来。

四、松花江流域防洪政策法规推荐实施意见

    松花江流域政策法规研究是一项新的工作,必须加大力度去研究,才能保证防洪体系的顺利实施。建议近期颁布的法规：

（一）《流域管理办法》

    实行流域水资源统一管理，流域管理与行政区域管理相结合，管理内容应涉及水资源的各个领域，较之目前的流域管理内容更为广泛。用法律形式赋予流域机构的主要管理职能为：流域防洪、水土保持、水资源保护；流域水行政管理；组织编制流域规划，监督规划的实施；重大工程项目立项、审批或预审；综合治理投资计划、预算、决算管理；审批地区和行业间的水量调配方案；负责流域综合治理项目的质量监督、进度检查及验收；负责协调和处理省级区域间的水事纠纷；作为国家出资人代表，负责松花江干流和重要支流控制性骨干工程的建设与管理。《流域管理法》是流域管理的主要法律依据，是流域各项水利工作的保障，建议以国家法律或国务院规章的形式出台。这次新水法的颁布施行，在这方面已有了明确的规定。

（二）《防洪规划实施监督办法》

    流域规划是流域水资源开发利用和防洪建设的依据，防洪规划的实施，应赋予其一定的法律效力。应明确流域机构和各级水行政主管部门的职责范围，理顺管理体制，做到分工明确、各负其责，形成一个完整的流域与区域相结合、分工明确，团结协作的流域防洪监督体系。依法加强防洪规划的实施监督，以保证防洪规划的实施监督与协调管理工作逐步迈向制度化、规范化、法制化的轨道。《防洪规划实施监督办法》是实施《防洪规划》的保障，随着防洪规划的制定，监督管理应该尽快配套出台。建议以部规章的形式出台。

（三）《蓄滞洪区建设与管理办法》

    1998年松花江发生特大洪水，在上游数处堤防决口并分洪近100亿立方米的情况下，哈尔滨市的防洪压力仍然很大。为此提出《关于加强嫩江松花江近期防洪建设的若干意见》建设蓄滞洪区的方案，目前已经由国务院办公厅批转。该方案拟设置胖头泡、月亮泡两个蓄滞洪区，承担哈尔滨100年以上一遇洪水的防御任务。

    蓄滞洪区的建设应设立一个专门的机构，对蓄滞洪区进行统一的建设管理。管理机构的主要职责应有：对蓄洪区的各项安全建设工程和设施实行专业管理，协助人民政府实施撤离转移、人口迁移、善后补偿恢复工作。负责蓄滞洪区安全建设规划的实施和防洪基金的筹集，负责制定经济建设总体规划和土地利用规划；负责制定人口迁移规划并组织实施；负责蓄滞洪区内防洪宣传教育及蓄滞洪区日常管理工作等。

    松花江流域蓄滞洪区启用频率低,故此次“蓄滞洪区建设与管理政策研究”将人口迁移、运用补偿及安全建设、经济开发等纳入到一个办法中研究。蓄滞洪区建设与管理办法是蓄滞洪区建设的必要条件，人口迁移政策直接影响蓄滞洪区建设的进度。运用补偿体现了党和政府对行蓄洪区人民的关怀,有利于蓄滞洪区运用后恢复生产,重建家园。建议以部规章或以流域规范性文件发布。

建议远期颁布的法规：

（一）《湿地保护管理办法》

    松花江流域泡沼湿地主要分布在嫩江中下游地区和第二松花江的松花湖地区以及三江平原地区。湿地面积呈逐年减少之势，湿地内环境污染日益严重，加强泡沼湿地保护和管理，无论对防洪还是对改善生态环境都是十分重要的。

    目前，我国虽有环境保护法、海洋环境保护法、野生动物保护法等，但湿地保护管理的法律法规还没有出台，湿地保护走不上法制轨道。
除了国家立法保护湿地外，还十分有必要通过地方性法规、规章明确若干问题。如制定湿地规划大纲，确定开发、水产养殖、水资源利用、环境保护、芦苇种植，侯鸟保护以及旅游等制度。

    湿地管理是一项新兴事业，多年来，由于对湿地没有进行过全面的摸底调查，资源不清，使保护和利用缺乏科学依据。因此，对湿地进行全面的调查和科学研究。调查内容主要着重湿地的类型、分布、面积、生态系统，野生动植物资源、水生无脊椎动物和植物资源（包括种类、种群特征、群落，生物量等），湿地周围社会经济状况、人口、经济发展对湿地的影响，湿地环境污染状况、湿地利用现状，今后湿地保护与利用对策等。同时，开展对湿地生态系统的演变、作用和与野生动植物的关系等方面的研究，为制定保护、利用、发展湿地及其生物资源规划、措施提供可靠的依据。故可以考虑在远期以部规章形式出台《松花江流域泡沼湿地管理办法》。

（二）《防洪保险条例》

    随着国民经济的发展，中国加入世贸组织指日可待，保险业将在我国迅速发展起来，人们的思想意识将逐渐接受市埸经济的观念，加之1998年大水后，灾区人民开始了解防洪保险的概念，但由于流域内设置的蓄滞洪区均属于经济欠发达地区，群众生活水平也仅处在温饱状态，尚不具备保险能力，所以当蓄滞洪区建成后根据地区经济的发展再引入保险机制。

五、今后工作建议

    松花江流域的政策法规研究主要是围绕如何加强防洪体系的管理及如何更好地实施防洪规划来展开的，由于防洪体系包括的范围较广，以及我们的水平有限，此次政策法规的探讨不能一一涉及。通过对松花江流域防洪体系政策法规的研究，提出以下工作建议：

1．政策法规研究应该作为一项长期的工作坚持下来，从政策的连续性考虑，把水利工作中所需要研究的内容做一个规划，有组织、有计划的逐个完成。

2．各流域机构应该多进行调研与交流，不断总结经验，不断提高。

  2002-10-31 10:29:20