新一轮机构改革，省水利厅作为主管水行政的省府组成部门，在内设机构中设置政策法规处，主要职能是研究拟订水利发展的方针、政策，组织协调水利地方法规、政策性文件和综合性报告的起草工作，即承担全省水利系统的政策研究和决策咨询工作。近年来，在水利部政策法规司、部发展研究中心的指导和帮助下，结合广东实际，我厅在围绕水利现代化，努力开创政策法规工作新局面方面做了一些有益的探索。现将有关工作汇报如下：

一、积极开展政策研究，为水利现代化建设实践提供决策咨询服务

（一）适应水利现代化发展新形势，研究制定广东省水利现代化评价指标体系

    根据省委、省政府的战略决策，广东省要率先基本实现现代化，其中深圳、珠海经济特区是2005年，珠江三角洲是2010年，全省为2015年。水利如何围绕广东现代化同步或适度超前发展，为现代化提供防洪、用水、生态环境的安全保障，这是我厅必须研究和回答的课题。为此，我厅成立《广东省水利现代化评价指标体系》研究课题组，进行研究攻关。经过充分调研和论证，我厅于2001年8月向省政府呈报了《广东省水利现代化评价指标体系》，10月份省政府批转了该指标体系，并下达全省执行。
    
    《指标体系》遵循可持续发展的原则，贯彻中央和国家的治水新思路、以及方针政策，明确广东水利现代化的指导思想和总体目标、基本要求、主要任务、评价指标体系和评价方法。提出广东要建立防洪减灾、水资源配置、水环境与生态环境、水管理、水政策法规及科教与人才等六大体系，并分解为20项量化指标。《指标体系》是在广东水利现代化研究的基础上，结合广东水利建设实践提出的测评模型，从定性和定量两方面采用多项指标综合评价的方法建立现代化标准评价指标体系，对我省水利现代化建设，具有现实的指导作用。目前，我省各地正参照《指标体系》的标准，制定各市县的水利现代化指标和规划刚要。

（二）适应防洪安全的紧迫要求，制定河口滩涂和河道采砂管理的政策法规

1．广东地处亚热带季风气候区，降雨较充沛，河流众多，其中独流入海的河流有52条，河口滩涂发育较快，滩涂资源比较丰富。随着经济社会的快速发展，我省面临的防洪压力越来越大。在影响防洪安全的诸多因素中，滥采河砂和盲目开发河口滩涂的问题十分突出，一是缩窄河道，壅高水位，河口行洪纳潮不畅，内涝灾害逐年加重二是引发水事纠纷甚至边界纠纷，影响社会稳定。三是造成水环境恶化，生态环境受到很大破坏。亟待加强依法整治，亟待制定有关的政策法规进行规范和约束。

    1998年大洪水之后，省政府对防洪问题非常重视，召集有关部门，对珠江河口的开发和整治问题进行研究和协调，要求我厅从河口防洪纳潮安全实际出发，拟订《珠江河口综合整治规定》，并起草河口滩涂管理办法，严格控制主要干流入海口水域、滩涂的开发利用。我厅通过向省政府法制办和省人大农委等有关部门争取，顺利将《广东省河口滩涂管理条例》列入2000年的地方法规立法计划。

    在省政府和省人大常委会的大力支持下，经过短短的1年3个月，该条例于2001年1月出台，3月1日起施行。

    条例的出台，一是理顺了多龙争相管理河口的局面，确立了水行政主管部门为河口滩涂的主管部门地位。二是规定滩涂围垦实行防洪规划同意书制度和政府审批制度。滩涂围垦必须符合防洪规划，取得防洪规划同意书后，再由水利部门组织国土、海洋、交通等部门进行专家论证，最后按分级管理权限报省、市、县人民政府审批，除县级以上政府外，任何部门无权审批。三是规定滩涂实行有偿使用，以经批准的河道管理范围占用费形式收取滩涂使用费。四是规定对条例实施前的滩涂围垦项目有追溯力。对确实影响行洪纳潮的围垦项目，首先由原开发单位负责治理，不能治理的经政府批准，有计划地平围行洪，退地还河。五是由各级人民政府负责筹集资金，加强河口整治。六是按水利部《珠江河口管理办法》的规定划定了珠江河口的管理范围，以地方立法形式肯定了珠江河口范围，为其他河口范围的划定奠定了良好基础。

    条例的出台，为河口的整治、管理开发起到了保驾护航的重要作用。

2．近年来，随着我省经济快速发展，建筑用砂量越来越大，河砂被大量超采，造成河床下切，危及堤防安全。为解决河砂管理中存在的问题，扭转河道采砂管理无序、混乱的局面，我厅于2001年初由政策法规处牵头，对全省河道采砂管理进行调研，就河道采砂管理问题两次向省政府呈送报告。省政府领导高度重视，专门召开有关厅局的协调会，并于2001年10月发出《关于进一步加强河道采砂管理的通知》。

    《通知》进一步明确了《水法》、《防洪法》等水法规的原则精神，明确水行政主管部门是河道采砂管理的主管部门，实行联席会议制度，加强部门协作。在许可管理方面，重申必须在领取水利部门的《河道采砂许可证》后，方可凭此证到有关部门办理相关手续。有关部门如果越权办理相关手续，要追究责任人的行政责任。三是明确了河海界限，明确水利部门与海洋部门的管理范围。四是原则规定禁采的范围，并实行禁采区公告制度。五是对证照不齐的采砂船坚决予以取缔，公安部门要加强对采砂船的治安管理。六是强调河砂资源国有，各级政府要坚决将其取缔任何违法发包河床采砂行为。

    目前，省厅正力争将该文件上升为地方性法规。《广东省河道采沙管理条例》已列入省2002年的预备立法计划，并完成征求意见稿的起草工作，进入论证、协调阶段。《条例》主要是参照长江河道采砂管理条例的立法宗旨，目的是理顺管理体制，明确管理责任，加大非法采砂的查处力度，规范和建立正常的采砂秩序，维护河势稳定，保障防洪和水工程安全。

    为摸索加强采砂许可管理的有效途径，我厅通过大量的调研，根据行政许可的合法与合理、效能与便民、监督与责任的原则，通过招标、拍卖等特许形式，配置稀缺资源，确保河沙的有序开采，提出了采砂许可权招标的思路，先后成功指导了北江清远河段、东江博罗河段的采砂许可权招标试点工作，取得较好的效果，积累经验，为将许可管理实践写入条例提供依据。

（三）适应水利建设和管理的迫切需要，制定广东省水利工程管理条例

1．长期以来，由于种种原因，水利工程还存在着一些亟待解决的问题：一是水利工程的建设程序与质量问题。二是水利工程管理体制不顺，责权利不清，相当一部分水利工程投入使用后不能维持简单再生产，工程老化失修，隐患严重。三是在水利工程管理和保护范围内违法建设，人为破坏水利工程设施的事件时有发生，严重影响水利工程安全及正常运行。要从根本上解决这些问题，就必须建立和完善这方面的法规。针对水利工程管理出现的新情况和新问题，我厅组织制定了《广东省水利工程管理条例》，加大依法管理水利工程的力度。该条例于2000年初颁布实施，条例的主要特点：一是将水利工程分成社会效益型和经济效益型两种基本类型，规定了不同类型的水利工程维护运行管理经费的来源，为水利工程的良性运行提供了法律保障；二是划定了水利工程的管理范围和保护范围，为水利工程定权发证、维护自身的合法权益及界定水事行为提供了法律依据；三是规范了水利工程的管理范围和保护范围内的各种水事活动及其相应的法律责任，为维护水利工程安全及运行提供了有力的法律保障。

    条例实施一年多来，各地反映良好，认为条例制订的目的明确，为各单位依法管理水工程提供了法律保障，有力地保护了水利工程管理单位的合法权益。

    条例的制定，吸收运用了我厅的国有水利工程单位体制改革课题研究成果。为解决水利工程存在的突出问题，确保水利工程安全运行，充分发挥工程效益，于99年初，我厅就组织国有水利工程体制改革课题组，开展调研。课题研究形成了3万多字的综合调研报告，并提出了水管单位体制改革的总体思路、目标和初步方案。目前，我厅正根据《水利工程管理体制改革实施意见》的精神，结合前期调研成果进一步研究具体的贯彻实施方案，力争通过改革，在3～5年内建立适应广东省情、水情和现代化要求的水利工程管理体制和运行机制，同时，以条例为法规保障，确保改革的顺利进行和水利工程的安全运行。

2．为保证北江防洪安全，确保飞来峡水利枢纽顺利调蓄洪水，发挥其防洪效益，合理补偿蓄滞洪区临时淹没损失，根据有关法律法规，结合淹没区的人口、经济社会情况，制订了《广东省飞来峡水利枢纽蓄滞洪区淹没补偿办法》及《广东省水利厅关于飞来峡蓄滞洪区范围的通告》，明确行政救济的范围、标准及程序，其中明确从枢纽发电收入中每年提取500万元作为蓄滞洪区临时淹没损失补偿资金，实行专户管理。这两个规章性文件为北江库堤联合运行、防洪调度提供必要的政策环境，完善相应的基础性工作。

（四）适应水资源统一管理需要，制定广东省水资源管理条例

    随着经济的发展和社会的进步，作为相对丰水地区的广东，亦面临洪涝灾害、干旱缺水和水污染严重等水问题，粤东水质性缺水、粤西雷州半岛西部干旱、粤北石灰岩地区饮水难等等均严重制约了我省国民经济可持续发展和人民生活的不断提高。在总结《广东省取水许可制度和水资源费征收管理办法》的基础上，省厅组织起草了《广东省水资源管理条例》，并征求有关市县和中央驻穗单位、省直有管部门意见，形成送审稿。2002年1月11日，《广东省水资源管理条例》经省政府常务会议上审议通过。
针对《广东省取水许可制度与水资源费征收管理办法》实施几年来存在的一些问题，并结合机构改革后水资源管理有关部门职能的调整，《条例》力求在加强水资源的统一管理，进一步理顺水利与环保、建设、国土资源等部门在水资源管理方面的关系，加强节约用水、计划用水，加强水资源保护，强化取水许可管理，开征发电用水水资源费及加大行政处罚力度等方面有所加强或突破。目前，省人大已对条例草案作二次审议，并根据新水法的水资源管理条款规定内容进行补充完善，作为相应的地方性法规配套，以提高法规实施的可操作性，预计今年年底条例会出台。

（五）适应水管理体制改革的需要，开展水资源统一管理的研究和探索
为更好地贯彻中央关于水管理体制改革的精神，我厅在流域和区域水资源管理方面作了理论研究和实践探索。

1．流域管理

    根据广东省河流规划，对经济社会影响较大的韩江、东江、北江、西江下游、漠阳江、鉴江均不同程度地存在防洪保安、供水保障和水环境安全的隐忧。问题的有效解决，都需要在编制规划的基础上，建立统一、高效协调的管理机构，强化流域的水资源统一管理。今年初，为解决粤东地区的供水问题，省委省政府决定建设韩江枢纽工程并于2月28日奠基，同时成立了广东省韩江流域管理局，该局作为全省水行政主管部门的派出机构，对韩江流域（广东境内）实行水资源的统一管理。其采用流域管理中典型的“行政模式”，受省水行政管理部门的委托，在流域内贯彻实施水资源管理的相关法规，包括《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等，同时负责组织实施流域内的水利工程项目的建设与管理。目前，管理局正组织实施枢纽工程的建设。为进一步增强流域宏观管理的权威性，我厅将《韩江流域管理条例》作为流域管理的法规进行配套，目前正进行立法调研起草阶段。

    作为珠江四大水系之一的东江，其水资源的开发利用涉及东江流域的河源、惠州、东莞、广州等市、涉及到香港、深圳、广州等重要城市的生活及工业用水，流域水资源管理的有效与否对广东及香港两地的经济社会发展将起到决定的作用。为此，我厅提出东江水资源统一管理的方案，报呈省政府。经协调，确定调整东江流域大型水库电站的功能，由原来以发电为主转向以防洪、供水为主，由水行政主管部门负责管理具体运行调度，初步形成流域水资源的统一管理机制。目前，正进行设置流域管理机构的必要性和可行性研究，拟通过流域水资源的统一管理，确保东江流域防洪、发电、灌溉、航运、供水和水源保护等资源多目标的协调。

2．区域水资源管理一体化

    结合近一轮的县市机构改革，我省继深圳后，计有珠海、茂名、云浮、河源等5个地级市30个县级市县区实行水务统一管理体制，开始了体制的创新和新的尝试，水的管理体制改革工作取得了重要进展。

    为更好地指导面上的改制工作，我们与省委政策研究室、省政府发展研究中心联合开展了广东水务体制改革研究，就广东省水管理体制现状进行调研，剖析“多龙管水”的体制弊端，研究统一水资源管理体制创新的必要性和可行性，提出提出改革的设想，其中包括改革思路、指导思想、改革主要内容和措施等。

二、搞好政策法规研究工作的主要经验和体会

（一）统一思想，更新观念，坚持正确的指导思想和工作原则，统揽水利政策法规研究工作

    加强我省水利政策法规工作，迅速扭转政策法规研究工作相对滞后的局面，是水利事业从计划经济体制向社会主义市场经济新体制转变的客观要求，是水利事业从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的保障措施。为此，厅印发《关于加强水利政策法规研究工作的意见》，强调政策研究工作是促进决策科学化的重要手段，是制定政策法规的基础工作，全省各级水行政主管部门，要从水利事业的全局和战略的高度，充分认识加强政策法规研究工作的重要性和紧迫性，形成“水利现代化、政策法规须先行”的共识，切实推动政策法规研究工作。紧紧围绕广东水利现代化建设的中心任务，坚持实事求是、理论研究联系工作实际的指导思想，将政策法规研究同全省的国民经济和社会发展相结合，同全省的改革、发展规划以及相应政策法规环境的调整相结合，抓住涉及水利发展的重大和关键性问题，做好规划，精心组织，创造性地开展研究工作，为领导科学决策服务，为水利事业的发展提供支撑和保障。工作中，坚持长远性研究与紧迫性研究相结合，坚持战略性研究与策略性研究相结合的工作原则。坚持开放式研究，做到集中课题研究与日常调查研究有机结合，积极开展决策性咨询服务和成果转化推广应用工作。

（二）加强领导，创造良好的政策法规研究的工作条件，开创工作新局面

    一是全省各级水利行政主管部门切实加强了政策法规研究工作的领导，把水利政策法规研究工作纳入重要的议事日程，组织指导推进相关工作。同时建立政策法规研究工作目标管理责任制，作为领导政绩评议考核的重要内容。

    二是加强政策法规研究队伍的建设。各级水利部门采取专职、兼职和聘请相结合的方式充实政策法规研究队伍，健全组织机构和建立有效运转的政策研究网络体系。省厅共计聘请水利政策研究工作联络员90人。加强政策法规研究队伍的思想作风建设，提高分析研究和解决问题的能力，提高服务水平。建立激励机制，充分调动政策法规研究工作人员的积极性，发动水利系统干部群众参与调查研究工作。积极创造条件，通过培训、进修合作研究和挂职锻炼的形式、途径培养高素质、复合型人材。

    三是建立政策法规研究工作的协作制度。纳入政策法规研究规划的课题项目实行分工协作和集中综合的制度，省水利厅政策法规处负责指导协调全省水利的政策法规研究工作，厅各职能处室和各市县水利部门积极组织、承担、支持和配合，确保政策研究工作的顺利开展。
 
    四是建立了稳定的政策法规研究工作经费渠道。我省的政策法规研究工作基本围绕厅的中心工作，结合水利规划、建设、工程管理、农村水利、水土保持、水文、水资源管理保护等各项水利工作开展，有关经费并从相应的财务计划中列支。实行部门预算管理两年来，省财政预算内均安排政策法规研究专项经费，确保了工作的正常开展。

（三）抓好规划组织工作，实现政策法规研究工作的科学化、规范化和制度化

    一是根据全省国民经济和社会发展第十个五年计划，按全面规划、突出重点、分步实施的原则，确定水利政策法规研究工作目标体系，抓紧制定政策法规研究规划及年度计划，作为“十五”水利发展规划的框架内容。

    二是抓好政策法规的重点项目研究工作，力求取得新的突破。如：认真组织学习贯彻《广东省实施水利产业政策方案》，结合实际情况，研究制定实施细则，探索在市场经济体制条件下，传统水利向现代水利、可持续利用发展水利转变的水利产业化实现模式；开展费税制改革、金融体制改革及公共财政支出结构调整形势下，水利基础设施建设投融资体制改革的研究；广东省区域水利发展政策研究；防洪减灾工作体系的软科学研究等等。

    三是积极摸索政策研究和法规配套重点课题项目的有效组织实施模式。对重大重点课题，通过项目委托或招标的形式利用政策咨询类的社会中介机构的力量开展开放式课题研究。两年来，我厅与省委政策研究室、省政府发展研究中心、财政科研所、物价市场研究所及大专院校等建立密切的协作关系，大大提高了政策研究的水平和加大了成果的转化力度。
四是建立和健全水利政策法规研究成果的评审、转化应用监测和后评价制度，实行规范化管理。

（四）建立适应现代行政决策要求的决策服务机制，做好政策法规研究成果的应用及推广工作

    一是建立全省水利政策法规综合信息管理系统。拓宽获取国内外信息的渠道，稳定全省水利行业的畅通、准确的信息情报网络；加强全省水利政策法规研究的对外交流工作，充分利用《广东水利水电》、互联网、地方党委政府的政研刊物等传播媒介，做好研究成果的输出工作，为领导决策服务。为了引起各级对水利政策法规工作的重视，我们不定期编印《政策法规信息》，同时在《广东水利水电》开辟水利政策法规论坛专栏，组织水利政法调研方面的文章，使得水利政策法规研究有队伍，有阵地。

    二是加强贯彻实施政策法规的指导和监督工作，提高研究成果的转化产出水平，发挥政策法规的效能。积极参与水行政管理及水利改革发展的重大事项，提供必要的政策指导及法律服务。

三、“十五”期间政策法规研究工作的思路和主要任务

    厅党组按照广东省第九次党代会的部署，结合广东水利的实际，提出今后五年我省水利工作的指导思想：高举邓小平理论的伟大旗帜，认真实践江泽民同志“三个代表”重要思想，全面贯彻落实省第九次党代会的精神和中央的治水方针，以实现广东水利现代化为总目标统揽工作全局，实施可持续发展、科技兴水、区域协调发展战略，以发展为主题，以体制创新为动力，在确保水利安全的前提下，推进传统水利的现代水利和可持续发展水利转变，实现水资源科学合理配置、利用和保护，以水资源可持续利用支持广东经济社会的可持续发展，为全省实现水利现代化打牢基础。联系全省水利政策法规工作的实际，主要抓好以下工作：

（一）不断完善水政策法规体系、水行政管理体系和水行政执法体系，提高水行政的宏观管理水平，为广东水利现代化建设提供良好的法制环境和政务环境

    结合新水法的颁布实施，以加强水法规的宣传和配套建设为重点，推进全省水利的立法工作：制订《广东省水资源管理条例》，进一步理顺水资源管理体制，合理配置水资源，提高水资源管理水平；制订《广东省河道采砂管理条例》，协调理顺河道采砂的多头管理现状，确保河道堤防及其他工程安全，保障河道行洪安全；修订《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等配套法规，与修订后的《中华人民共和国水法》的规定相一致；制订《广东省韩江流域管理条例》，保障韩江流域的防洪安全，合理配置韩江流域的水资源，解决粤东人民水质性和工程性缺水状况；制订《广东省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》等法规；制订《广东省水利移民管理条例》，合理解决水利工程的新老移民问题。

（二）积极研究水管理体制改革问题，促进水资源统一管理，实现水资源的有效配置和可持续利用

    认真贯彻落实中央关于改革水管理体制的有关精神，提高认识，加强宣传，精心组织，按因地制宜，分类指导、理论带动、稳步推进的原则逐步建立权威、统一、高效的水资源管理体制。一是积极探索流域水资源统一管理的有效体制模式。韩江流域管理要加快政策法规的配套工作，为体制创优提供保障，同时力争在东江、北江流域水资源的统一管理方面取得新进展。鉴江和九洲江流域水资源管理及工程管理力求上新台阶，为粤西区域的发展提高安全有效的资源保障。二是区域城乡水资源一体化管理程度进一步提高。要加强对水务体制改革试点地区的指导和政策性支持，理顺水务体制改革的外部政策法规环境，建立投资主体多元化、产业发展市场化、行业监管法制化的水务运行机制。

（三）加强政策法规的基础研究和指导工作

    健全全省的水利政策研究的组织结构，重点开展全省水利现代化建设的重大政策措施、实施步骤等问题的研究，提出区域水利协调发展的政策性建议。积极开展水权、水市场的理论探索，逐步建立完善水权管理制度，促进水使用权的交易，培育发展水市场。加强全省水利政策法规执行情况的检查和指导，切实提高政策法规的综合运用水平，适应广东省经济和社会的发展情况，修订相关水利的政策，推进水利事业的健康和良性发展。

    一是建设一支重政策法规的高素质水行政管理干部队伍，提高整体的政策运用水平。政策法规研究工作要提高自身的政策理论水平，做到“在其位有所为，有所为才有其位”，切实改变工作作风，创新工作思路，将单纯性的政策研究转到水政策的调研、拟订、评估和实施指导上，注重政策的运用，加强政策法规的成果转化力度，确保政策目标的实现，为水利现代化建设提高政策保障。

    二是实施由计划经济体制下水行政管理模式向市场经济体制转变条件下的水政策转换，克服“政府失灵”及“市场失效”的体制障碍，配套良好政策环境，利用市场机制及政府宏观管理的职能，有效地配置社会资源，包括水资源、行政资源、公共财政资源以及资本、技术等要素资源，提高公共物品及水利服务产品的有效供给水平。

    三是做好全省水利区域协调发展，分区域推进水利现代化建设的研究工作及政策指导。主要对现代化规划情况、评价指标体系的地区适用性及政策法规的重大配套进行调查，开展分区域协调推进水利现代化的系列研究。

    四是加强水利管理业的市场培育力度，形成水利良性发展的有效市场机制。深化国有水利工程管理单位的体制改革，构筑水利现代化的微观主体。同时，尝试建立水利建设与管理的有效的运营机制，改善水利投入的结构，提高财政投入的效率。

  2002-10-29 15:40:26