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当前，社会各界对水权问题十分关注，水权理论研究不断深入，同时在实践中积极探索。下面从东阳义乌水权转让、漳河水源配置、引黄入晋太原供水区水资源配置和南水北调前期规划中的水权应用等实践出发，谈谈对建立和完善水权制度的几点认识。
一、浙江东阳义乌两市水权转让的有益探索
东阳市和义乌市均隶属于浙江省金华市，同在钱塘江支流金华江一带，二者处于上下游的相对位置。东阳市水资源相对丰富，市属的横锦水库弃水和灌区节水，具有约5000多万立方米的市外供水潜力。义乌市市区现有供水能力严重不足，市属的水库供水潜力有限，区域水资源相对缺乏，迫切需要从境外开辟新的水源量约5000万立方米，以满足城市发展用水需求增长的客观需要。根据义务市有关部门测算，自己开发建设水库，不仅水资源没有保证，而且单方水投资需要6元左右。
2000年10月水利部领导关于“水权和水市场”的讲话促进了东阳和义乌探索通过水权交易配置水资源，解决义乌用水问题。经过充分论证和协商，双方于2000年11月24日签订了有偿转让横锦水库部分用水权的协议。义乌市用2亿元水利建设资金购买东阳5000万立方米水资源使用权，并将以与东阳市同等的水价支付实际引用水水费。
东阳义乌水权转让促进了水资源的优化配置和高效利用，双方经济利益都合算，是一个双赢的选择。通过水权转让，东阳市把无偿弃水和农业节水变为有偿收入，获得2亿元资金用于水利建设，按0.1元/立方米的水价，获得每年约500万元的供水收入，获得每年新增发电量的售电收入，而节余这5000万立方米水权的成本则只有3880万元（用于横锦水库和灌区项目改造的投资）。义乌市按照浙江省新建水库一般每立方米水单位造价5元的水平，取得5000万立方米水，需要投资2.5亿元，水权转让比新建供水工程显著地节省了建设资金；新建水库水价也远不只0.1元/立方米，而且新建水库有建设周期，难以在2003年前达到5000万立方米的城市供水规模。显然，水权转让对于东阳市和义乌市的水利基础设施改善及其相关产业发展具有积极的促进作用。
东阳义乌水权转让后，引起了广泛的社会反响。其中争论的焦点，是水权转让的主体和客体是否合乎现行法律法规的规定。但是，不管那种意见，谁都没有否认水权转让带来的效益，即在总取水量不变的情况下，满足了经济社会发展和人民生活对水资源的需求，提高了用水效率和效益。按照邓小平同志“三个有利于”的标准来看待东阳义乌水权转让，我们应该对这次探索予以肯定和支持，不能削足适履，因现有政策法规不完善而限制水权转让的探索和实践。同时，要对社会各界提出的问题也要深入思考，研究解决水权初始配置、水市场交易规则等问题，建立和完善水权制度。
二、漳河跨省调水的成功实践，再次证明了建立水市场对优化水资源配置的重要意义
漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交界处，包括山西省平顺县，河北省涉县、磁县，河南省林州市、安阳县，是全国水事纠纷多发地区之一。多年来两岸争水、争滩地纠纷不断，为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施，妥善解决纠纷，维护两岸稳定。水利部用了5年时间，制订了晋冀豫三省的分水方案，于1989年经国务院批复（国发[1989]42号文件）。1992年海河水利委员会成立漳河上游管理局，对漳河108公里河道实施统一管理。由于跨区域的水资源分配是一种地区的利益分配，尤其在水资源严重短缺地区，矛盾更加复杂，协调难度大。目前两岸的引水能力达100个流量，而最近几年河道只有3-5个流量，仅能维持沿岸村庄用水，对于两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪。由于来水量的急剧减少，两岸的缺水矛盾难以缓解。落实分水方案到目前已用了12年的时间，纠纷仍没有彻底解决，可见单纯依靠行政手段解决水资源配置问题的局限性。
今年，漳河上游管理局调整思路，以水权理论为指导，利用市场机制合理配置与管理水资源，探索一条水资源优化配置的新路子。经反复协商，上下游、左右岸三省有关地方政府及其水利部门达成共识。漳河上游管理局与长治市水利局签订了调水协议书，同时分别与林州市、安阳县、涉县签订有偿供水合同。今年6月，通过长治市境内5座水库联合调度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南两省沿河村庄和灌区有偿供水3000余万方。
这次调水成功使双方都获得了一定的经济利益，达到了双赢的效果：
下游河南、河北两省根据协议获得相应水量，解决了沿河村庄和林州市、安阳县30余万亩耕地播种期灌溉用水，解决了几十万人的用水困难，预计增收3000余万元。同时两岸的灌区根据出资额分配水量，分水有了双方都认同的客观依据，不再为分水发生矛盾，水事纠纷得到有效解决。
漳河上游地区在海河流域属水资源相对丰富的地区，由于上下游水量缺乏统一调度和市场配置，该地区许多供水工程未能充分利用，经常弃水。这次调水，上游的水资源得到合理配置和有效利用，供水单位增加水费收入70余万元。
温家宝副总理对此给予高度评价：“运用行政、经济手段，实行漳河流域水资源的统一调度和优化配置，有效地缓解了水资源的供需矛盾，成功地解决了地区之间长期存在的水事纠纷。这件事办得好，要认真总结经验。”
为了落实温副总理指示，在总结经验的基础上形成一种有效的机制，从根本上解决漳河流域水事纠纷，需要加快水权制度建设，解决水权的初始配置、水权的交易规则等问题。
三、以水权理论指导引黄入晋太原供水区水资源配置
引黄入晋工程是解决山西省缺水问题的重要措施。工程以黄河万家寨水库为水源，将黄河水东调入山西，为太原、大同、朔州三个能源重化工基地供水。工程于1993年动工，预计在2002年底实现向太原市供水。2003年形成日40万吨，年1.26亿m3的供水能力。届时，太原市将形成多水源供水的局面。
根据太原市经济社会发展规划预测，2003年太原市区城市工业与生活需水量约3.96亿m3，2005年约4.23 亿m3，2003年比2000年需水增长约4100万m3。目前太原市区城市工业和生活用水约3.55亿m3，从供水水源看，地下水3.26亿m3，地表水0.29亿m3。2003年引黄工程新增供水量远远超过了需水量增长。如何配置太原供水区水资源是引黄入晋工程通水后的大事。
目前，从表面上看，太原市水资源供需大体平衡。但是，这种平衡是建立在大量超采地下水、牺牲生态环境用水和农业用水的基础上。太原市是缺水城市，但作为能源重化工基地中心城市，需水量很大，长期以来依靠大量超采地下水保证城市用水。据统计，到1999年，太原市地下水累计超采量约14亿m3。太原市地下水超采引起了包括岩溶泉水断流，著名的晋祠泉断流，区域地下水位下降，含水层疏干，产水量减少，地面沉陷等严重的环境问题。
根据水权理论，良好的环境是人类生存的基础，破坏水资源必然最终影响每个用水户的水权。水权分配要考虑水资源的承载能力，水资源的开发和使用不能超过水资源承载能力，水权分配必须要考虑生态环境用水。目前，太原市地下水的取水一般都获得了取水许可，获取了取水权。但是，这样的水权初始配置，只是解决生活用水和经济发展的权宜之计，是以牺牲环境为代价的。在引黄工程通水之后，必须调整现状水权配置，以外调水资源置换出当地水资源，停止地下水的超采，用于保护和改善生态环境，促进经济和社会的可持续发展。
以水权理论为指导，我们分析了引黄工程通水后太原市水资源配置格局。引黄工程通水后，地下水的可供水量不应该以现状年的供水量计算，而应该根据合理开采量计算。引黄工程的供水量包括替代原来超采地下水的水量和经济社会发展新增需水量。按照太原供水区的水资源供求预测，2003年引黄工程供水中用于替代原来超采地下水的部分约占工程供水量的70%,用于生产和生活用水增长用水量的部分约占工程供水量的30%。将来随着经济社会发展，需水量不断增加，引黄工程引水中越来越多的部分将用于满足经济发展的需求。同时，用于置换地下水的供水有较大的环境效益，所有居民和企事业都从中受益，这部分供水成本不应该全部由直接用水户承担；用于经济增长和生活水平提高而增加的用水量，应该全部由直接用户负担。因此，政府要分担引黄工程供水相应的供水成本，用水户水价根据用水户分担的成本制订。
根据水权理论，利用经济手段配置引黄工程太原供水区水资源的思路得到了水利部领导和山西省有关单位的肯定。由于生态环境用水没有明确的人格化主体，我国许多地区都不同程度地存在着为满足经济社会发展需要超采地下水或过度引用地表水，导致生态环境恶化的问题。如何根据水资源承载能力分配水权，从政策和经济上保护生态环境是一个亟待解决的问题。
四、运用水权理论，形成南水北调主体工程资本金分担新思路
南水北调工程是解决我国北方尤其是黄淮海地区水资源严重短缺的一项战略性基础设施，是构建我国“四横三纵”水资源配置格局的重大工程措施，有着极强的战略性、基础性和公益性。因此，工程的投资结构以政府投入为主，贷款融资等为辅，以适应项目的还贷能力，从而保证工程建成后的良性运行。为了适应社会主义市场经济体制的要求，工程建设实行资本金制度，政府的投资以资本金形式注入。
过去在计划经济体制下建设的调水工程，几乎都出现这样一个现象：工程规划时需水城市提出的缺水量指标往往很高，需水量很大；通水以后因为引水价格比当地水价高，又反过来喊水贵、用不起，导致工程建成后一直达不到设计规模，造成资源浪费。目前国内调水工程普遍程度不同地存在这个问题。解决这个问题，南水北调工程建设投资要以水权理论为指导，形成新的投融资机制，由中央和各需水城市共同出资建设南水北调工程，地方资本金出资额根据认购的水权来确定。具体思路是：
1、受水区根据社会经济可持续发展的要求，客观分析本区水资源的承载能力，科学地制定水资源规划；
2、根据水资源规划，各受水区提出本区的需调水量；
3、确定经协调配置的需调水量比例；
4、各受水区认购确定的需调水量；
5、各受水区依据确定的需调水量比例，认购水的使用权，并考虑输水距离等资源配置因素，分担干线主体工程资本金额度；
6、地方资本金由地方政府筹措，争取“通过提高现行水价，建立南水北调工程建设基金，筹集地方资本金”的政策支持；
7、中央的资本金除体现公益性、基础性外，不分配水权，但由于处于控股地位，应拥有水资源的调配权、重大处置权和公共水权以及控股方的公司决策权；
8、地方资本金按出资额度（比例），（1）分享公司资产的所有者权益和承担有限责任；（2）拥有相应的水权（使用权），拥有的水权将来可以在水市场进行交易。
运用上述思路，分摊主体工程地方资本金额度，一是能够促使各地根据实际需要，实事求是地提出合理的需水要求，有利于科学地确定工程的调水规模，充分发挥工程的调水效益。二是各地需调水量越大，承担的资本金越多，要减少出资，就必须内部挖潜，促进节水。三是各地以认购水权为基础分担资本金，享有所有者权益，承担有限责任，既是用水户，又是投资者，能够促进工程在政府宏观调控下，引入企业机制，推行企业化管理，实现用水户参与，有利于建立适应市场经济要求的工程建设、运行、管理新机制。上述思路的实现，同样需要研究初始水权如何配置、水权如何定价、如何交易等问题，有待于加快推进水权制度建设。
五、完善政策法规，推进水权制度建设
在水资源短缺问题日益严重的情况下，搞好水资源优化配置，不仅要依靠行政和法律手段，而且要研究实现水资源优化配置的经济手段，研究水权和水市场问题。随着市场经济体制的健全和完善，水资源日益短缺，通过水权转让促进节约用水、计划用水、高效用水和优化配置水资源，已势在必行。但是，现行《水法》和《取水许可制度实施办法》等主要政策法规，没有明确规定水权转让的内容，特别是对于水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，没有建立起水权交易制度。所以，东阳义务水权转让后，引起了理论界的争论，社会上也有不同意见。水权转让在我国是一个新生事物，需要在实践中不断探索、在理论上深入研究。社会上对水权转让有不同看法，更有利于从正反两个方面来思考水权市场的构建问题。从目前的实践经验看：当前亟需完善政策法规，推进水权制度的建立，促进水资源的优化配置。
1、进一步强化和完善水资源国家所有制，增强国家对战略性资源的控制力和对水资源优化配置的权威。
国家作为水资源所有者，是水权分配的主体，中央政府授权各级权力机构分配水资源的使用权，中央政府始终保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的管理。
2、完善水使用权分配机制
要明确分配水使用权的原则，取得水权条件和水权获得者的权利与义务，要规定人们在什么情况下可以得到水资源，如何使用水资源、如何处理与其他用水户的关系。要明确初始水权必须依法取得和有偿取得。
3、积极培育水市场
由于各个用水户的用水量和用水效益是动态变化的，如何在节水的基础上促进水资源从低效益的用途向高效益的用途转移，有利于水资源优化配置？水资源使用权由政府进行初始配置后，要积极培育水市场，取得水资源使用权的地区或用水户可以通过平等协商，将其节余的水有偿转让给其他地区或用水户。水市场是“准市场”， 政府作为水市场的管理者和调控者，行使水行政管理和水行政执法职能，要加强对水权转让的审查监管，制订交易规则，规范市场秩序，加强对水市场的宏观调控。
4、改革水价形成机制
完整的水价包括资源水价、工程水价和环境水价。资源水价是水资源的稀缺租。工程水价是供水设施的运行成本、费用和产权收益。环境水价体现为环境代价。只要水是稀缺资源，完整的水价就应包括资源水价、工程水价和环境水价。要改革水价形成机制，新水价要包括资源水价，真正反映水资源的价值，发挥市场信号的作用，引导水权交易。
5、完善政策法规体系，健全管理机构职能。
水权制度的建立和完善，需要一整套政策法规体系为保障，要根据社会主义市场经济体制的要求，修订现行《水法》和《取水许可制度实施办法》，建立一套水权管理、配置、交易和水价的政策法规体系。
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