水利水电工程是国家重点扶持的基础设施建设项目，经济、社会和生态效益十分显著，但不可避免要淹没占用大量土地和搬迁安置大量移民，对自然环境、生态环境和社会环境都会带来一定影响。特别是移民问题，它与当今世界人口、资源、环境三大问题密切相关，是一项庞大而复杂的系统工程，不仅仅是一个经济问题，更重要的是一个社会问题。移民安置必须以当地的资源承载力和环境容量为基础，按照科学发展观和构建和谐社会的要求，以实现人与自然和谐相处为目标，妥善进行。移民问题已经成为我国水利水电工程建设的主要制约因素，必须给予高度重视，移民问题是一项富有挑战性的课题。在水利水电工程建设中，土地补偿费和安置补助费标准是一项重大的经济政策，是妥善安置移民的重要政策支撑，在移民安置中起决定性作用。给予移民合理的经济补偿是保护移民合法权益、妥善安置移民、维护社会稳定的根本保障。在经济补偿机制中，土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和私有财产补偿费，在移民搬迁安置中是移民最主要的经济来源和物质基础，也是使移民能够搬得出、稳得住、逐步能致富的经济保障。
    建国55年来，我国修建了8.5万多座水库（水电站），直接搬迁安置了1 362万移民（繁衍至今已经达到2 300多万）。我们对水库移民的经济补偿问题有一个认识、发展和提高的过程。长期以来，经过不懈的努力探索和实践，从无到有逐步制定了一套对水库移民的经济补偿政策和法规。但是，随着我国经济社会的发展，以及按照全面建设小康社会、坚持科学发展观和构建和谐社会的目标要求，我国目前对水库移民的经济补偿政策和补偿机制已经远远不能适应社会主义市场经济条件下水利水电工程建设征地补偿和移民安置的需要，必须从理论与实践的结合上对水利水电工程移民的经济补偿机制进行深入的研究，提出适应社会主义市场经济体制下对水库移民的经济补偿机制。
我国水利水电工程移民经济补偿的发展历程
    水利水电工程建设在为人类带来巨大经济效益、社会效益以及使局部自然生态环境得到改善的同时，不可避免地要淹没土地、山林、基础设施和搬迁移民，使局部自然环境和生态环境受到影响，也会给地区经济社会带来重大影响和变化。对因工程建设而产生的非自愿移民给予合理的经济补偿，进行妥善安置，历来是我们党和各级政府十分重视的重大问题，也是我们党和各级政府义不容辞的责任。但是，长期以来，因工程引起的非自愿移民问题是制约我国水利水电事业发展的主要因素，是困扰我国水利水电工程建设的难题。近年来，在世界范围内，围绕水电开发与大坝建设对生态环境带来的不利影响，特别是非自愿移民问题，展开了激烈的争论。如何对非自愿移民进行合理的经济补偿、妥善的安置，也是世界性难题。在世界范围内，不同国家、不同地区、不同社会制度，有不同的经济补偿政策。而决定经济补偿政策的根本在于国家的土地制度。我国的土地长期以来一直实行两种所有制，即城市土地和未被开发利用的土地归国家所有，农村土地归村民集体经济组织所有。目前，依附于土地而生存的农民只有土地使用权和承包权。对失地农民（即移民）的经济补偿政策都是根据我国不同时期的政治经济形势和当时的土地制度决定的，不同时期的土地制度决定了移民的经济补偿水平。我国对失地移民的经济补偿，随着土地制度的建设与改革，大体经历了以下三个阶段。
    通过划拨或调剂土地以置换方式进行经济补偿和安置移民
    1950～1958年，国家经济基础薄弱，百废待兴，根据工厂、矿山、交通、城市建设及大规模水利水电工程建设征地的需要，政务院于1953年12月颁布了第一部关于征地的法规，对移民征地补偿的原则是：应根据国家建设的需要，保证国家所必需的土地；又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置，凡有荒地、空地可利用的，应尽量不征用或少征用人民的耕地良田。对土地被征用者一时无法安置的，则应待安置妥善后再建设或另行择地建设。解放初期，我国土地是国家所有和个人所有两种所有制形式，因此，征用土地指的是国家征用农村和城市属私人所有的土地，按照"尽一切努力保证不降低原有生活水平，依据淹没损失计算补偿投资"。主要是补偿个人和集体的房屋、土地。征地的补偿标准为：一般以土地的最近3～5年产量的总值为标准。1958年，国务院修订并重新公布了《国家建设征用土地办法》，规定：补偿标准改为2～4年的亩产量总值予以补偿。根据农村土地已由原来的农民私有变为农业生产合作社所有，土地所有权发生了变化，土地补偿费或安置补助费都发给合作社统一使用，只有属于私人的地上附着物补偿费才发给个人。征用合作社土地，对社员生产没有影响的，不发给补偿费。征地后的劳动力主要由当地政府和农业合作社安置。在当时由于人地矛盾并不突出，虽然补偿的标准不高，一般不会给农村移民的安置造成困难。即使是水利水电工程，由于当时水库淹没的实物指标比较简单，经济发展水平比较低，水库淹没补偿费只占整个工程投资比例很少一部分。据调查，当时在综合利用工程中水库费仅占整个工程投资的5.4％，其中，堆石坝工程水库费占9.3％，土坝水库费占8.5％；这个时期，修建了白沙、薄山、南湾、佛子岭、梅山、响洪甸、磨子潭、狮子滩、黄坛口、上犹江、古田一级等20多座大中型水库或水电站，移民总数约30多万人。在土地改革和农业合作化时期，全国各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡，农民人均占有耕地的数量也相对较多，当时，主要是通过划拨土地或调剂土地，以土地置换土地的方式进行经济补偿和安置移民。1950～1958年修建的水库，对移民的经济补偿很少。人均经济补偿只有100～300元左右。这个时期属于典型的低补偿安置。
    特殊历史时期依靠行政手段简单安置
    社会主义改造基本完成以后，全国进入多快好省的建设社会主义阶段。这个时期，全国加快了大江大河治理和水电开发的步伐，一大批大中型水利水电工程相继上马建设，先后建成了三门峡、新安江、富春江、云峰、桓仁、新丰江、柘溪、柘林、丹江口、碧口、西津、密云、刘家峡等280多座大中型水库（水电站），共移民253万多人。这是建国以来修建水利水电工程最多，移民数量最多的时期。这个时期，我们国家遭受了严重的3年自然灾害，特别是受到了"大跃进"和"文化大革命"两个特殊历史时期的严重干扰和影响。在工程建设中普遍存在"重工程，轻移民"、"重搬迁，轻安置"、"重生产，轻生活"的错误倾向；"左"的思想盛行，大刮"浮夸风"，在移民安置中违反了客观经济规律，缺乏实事求是精神，没有制定切实可行的移民安置规划，即使有规划也无法执行。当时，主要靠行政命令进行移民搬迁，把移民安置只看成是简单的搬搬家而已，有的地方搬迁移民按"军事化"进行组织，要求在很短的时间内搬完；有的要移民自找门路，自己组织搬迁；更有甚者，为了赶工程进度，提前下闸蓄水，甚至采取极端做法。总之，当时移民搬迁安置简单粗糙，多数采取由低向高就近、就地、后靠上山安置的办法或到荒山荒坡和未经开垦的不毛之地进行安置。据统计，1986年以前的老水库移民有82％以上是就近后靠。在移民安置区，土地、山场等资源匮乏，安置环境容量严重不足；当时给予移民的经济补偿普遍偏低，20世纪60年代农村人均补偿经费一般在300～500元，70年代初人均补偿经费在600～1 200元左右。这个时期移民安置和经济补偿无法可依，无章可循，主要靠行政命令进行简单安置，加之经济补偿低、环境容量严重不足、基础设施差等多种原因，不能满足移民生产、生活的基本需求，给移民生产、生活遗留下很多问题。
    1978年开始改革开放，我国的经济建设又进入一个新的高峰期，城市以及各项基础设施建设需要大量占用土地，征地数量大大增加。随着我国人口的增加，人地矛盾开始突显，加大了征地难度。工程建设占用农村土地后，需要进一步加强对征地移民的安置工作。改革开放后，农村实行了家庭联产承包责任制，土地所有权和承包经营权相分离，土地制度又发生了变化，农村集体经济组织不再经营土地，在征地中既要对土地所有者支付补偿费，又要对土地承包者进行安置。国家既要保证工程建设用地的需要，又要负责妥善解决移民安置问题。随着形势的发展，征用土地和安置移民必须从法律制度上予以保证。 
    规范土地征用，实行开发性移民安置
    根据国家形势发展的需要，1982年国务院颁布了《国家建设征用土地条例》（以下简称《土地条例》），对征地补偿和移民安置作出了新的规定。首先是保证国家建设必需的土地，其次是妥善安置被征地单位群众的生产和生活。《土地条例》规定建设需节约用地，要提高土地利用率，凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地利用的，不得占用良田，尤其不得占菜地、园地、精养鱼塘等经济效益高的土地。城市建设要同旧城改造相结合，以减少新占用土地。把对土地的经济补偿分为土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿。土地补偿费为年平均亩产值的3～6倍。地上附着物的补偿标准由省级地方政府制定。安置补助费按农业人口计算。单位安置劳动力的，可获得或者核减安置补助费。《土地条例》的颁布，对于当时条件下解决工程建设用地和妥善安置失地移民发挥了重要作用。
    1986年在《土地条例》的基础上，我国第一部《土地管理法》诞生。把对土地的管理从行政法规上升为国家法律，大大提高了法律效力。《土地管理法》进一步强调了要节约用地，保护耕地，并相应采取了一些经济措施。特别是针对大中型水利水电工程建设与其他项目建设（铁路、公路等）在征地补偿和移民安置中的特殊性，《土地管理法》第32条规定：大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置办法由国务院另行规定。国务院指出，水库移民是水利水电工程建设的一个重要问题，关系到库区人民的切身利益和水利水电事业的发展。在总结我国多年移民安置工作经验教训的基础上，党中央、国务院提出了开发性移民方针：水库移民工作必须从单纯的安置补偿的传统做法中解脱出来，改消极赔偿为积极创业，变救济生活为扶助生产。要使移民安置与库区建设结合起来，合理使用移民经费，提高投资效益，走开发性移民的路子。要求有关部门和各级地方人民政府要以认真负责的态度抓紧解决移民遗留问题，同时做好新建工程移民安置工作。在开发性移民方针指导下，在全国范围内开始处理中央直属水库移民遗留问题。同时也提高了新建水利水电工程移民安置补偿、补助费的标准。1982～1986年新建工程移民农村安置补偿费人均在3 000～3 500元。1986～1990年农村人均补偿增加到4 000～7 000元左右。
    针对水利水电工程建设征地面积大、移民人数多、影响范围广、情况复杂、政策性强的特点，依据《土地管理法》的规定，1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例》（以下简称《移民条例》）。《移民条例》是在总结建国40多年移民工作经验教训的基础上制定的，也是我国第一部针对水利水电工程建设征地和移民安置制定的专项法规，初步形成了征地和移民安置管理的制度框架，结束了长期以来移民工作无法可依、无章可循、移民经济补偿随意性的历史。《移民条例》提出实行开发性移民方针，使水利水电工程建设走上了依法征地和实行开发性移民安置的轨道。
    在移民安置和经济补偿方面，《移民条例》明确提出"国家提倡和支持开发性移民，采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法"，这是根据我国的国情和水利水电工程建设淹没面积大、移民人数多、工程周期长、一次性投资大的特点提出的。为移民建立了后期扶持基金，这是一项重大的经济政策，体现了国家对移民负责到底的精神。实践证明，后期扶持政策在移民生产、生活水平恢复和提高过程中起到了至关重要的作用。对移民进行后期扶持是对前期经济补偿不足的一种补充，对移民进行后期扶持并用法律的形式予以明确，解除了移民的后顾之忧，从根本上改变了长期以来单纯安置补偿的传统做法。这在移民安置和经济补偿方面是一项根本性的改革和重大突破。
当前建设征地和移民存在的主要问题
    《移民条例》的颁布实施，在规范征地行为、重视前期工作、制定科学的移民安置规划、加强移民工作管理等方面发挥了重要作用，为促进水利水电建设事业的发展，维护库区安定和社会稳定起到了积极的作用。但是，《移民条例》是在完全的计划经济体制下制定的，采用的都是计划经济运作方式，突出强调了国家征地的强制权，规定国家建设需要征用集体所有土地时，农民必须服从，对被征地对象移民权益保护不够。国家对失地农民给予的费用也只是补偿性的，后期扶持虽是对移民经济补偿的重要组成部分，但只侧重于对移民搬迁后的生产开发、生活扶持和安置区的建设。《移民条例》规定的补偿只是对有形的物给予了低标准的补偿，没有充分考虑失地农民其他各种社会损失。《移民条例》规定的补偿低于《土地管理法》规定的补偿标准，这就造成从法律制度上直接侵害了失地农民的经济利益。随着我国正在逐步由农业社会向工业社会转型和城市化步伐的不断加快，以及结构调整的不断深入，在工程建设征用土地不可避免的情况下，研究制定一个更加科学合理、公正、公平的土地补偿办法不但是大势所趋，而且是迫在眉睫。
    土地产权制度方面的缺陷
    我国农村土地产权分为所有权和承包经营权（或土地使用权），土地所有权属农村集体经济组织（或村民小组）所有，承包经营权归农户拥有。目前的土地产权制度，对征地和移民安置制度造成了麻烦。在征地组织过程中，我们既要面对农村集体经济组织，又要面对承包经营土地的农户，还要受农村承包经营权长期不变政策的制约，征地组织中的协商机制极为复杂。在确定征地补偿费用时，将费用划分为土地补偿费、安置补助费和地上附着物补偿费。对各种费用的管理和使用都要分别作出规定。目前这种产权制度的产权主体和利益主体不一致。征地中需要得到补偿和安置的是承包土地的农户，但法律规定征用的是土地的所有权，是因为土地所有权的转移造成了承包经营权的灭失。政府首先应当面对的是农村集体经济组织，再由农村集体经济组织与土地承包者发生关系，这就造成了实际上农户的利益难以得到保证。这种土地产权制度上的缺陷，给征地和移民安置制度带来了困难，也不利于征地和移民安置工作。
    补偿补助标准确定办法的缺陷
    我国对征地补偿费和安置补助费的标准，采用的是年产值乘以倍数的办法，即土地被征用前3年的平均年产值乘以一定的倍数。这种计算方法根本不能体现土地本身的价值。同时也缺乏科学的衡量标准，这种方式在实际工作中也很难掌握。首先是种植结构不断变化。市场经济条件下种植的农作物是根据市场的供求状况不断调整的，很难确定3年中的作物种植变化。二是作物产量的调查和统计困难。实行土地家庭承包经营后，难以对农作物的产量作出准确的统计，调查也得不到真实的情况。三是作物的价格随市场波动。年度之间和年内不同时期的市场价格都是不确定的，很难确定统一的计算价格。四是在实际工作中，取规定的下限还是上限相差很大，难以施行。这就形成一些地方在计算补偿标准时，实际上采用的是政府确定价或者与农民的协商价，给地方政府压低征地补偿标准提供了条件。
    工程建设中征地行为还不够规范
    目前，建设征地范围过宽，都以"公共利益"需要和国家的名义进行征地，而"公共利益"的概念又过于宽泛，没有明确的界定；农村土地集体所有，而"集体所有"是指村民小组还是村一级或乡镇一级没有明确的界定，造成在执行中由于不规范的行为或决策的失误而损害了多数人的利益。  
    征地补偿费用偏低
    在工程项目建设中，特别是国家和地方重点基础设施项目多数采取"省部协议"、"政府定价"的办法确定征地补偿标准。为节省工程投资，给予农民的补偿往往都低于法定的最低补偿标准，据有关部门对12个国家重点建设项目调查，项目的征地补偿安置费用一般只占工程总投资的3％～5％，最低的只占0.8％。在征地补偿费分配中，又经过层层盘剥，使真正失去土地的农民所得很少。工程建设中土地的使用者是企业业主或项目法人，业主和项目法人追求的是企业的利润，不负责移民安置。有些项目业主只对有形的物质给予补偿或赔偿，采取一次性发放安置补偿费，让移民自谋职业，没有考虑移民的长远生计，被移民称为"一脚踢"，失地移民又是个弱势群体，很难找到稳定的就业门路，这已成为社会不稳定因素之一。
    移民安置规划审批需要改革
    目前，在我国的大中型水利水电工程建设中，特别是中央和地方共同投资建设的项目中，移民安置多数实行地方政府包干的办法，工程项目投资和移民安置规划由项目主管部门审批，而项目主管部门在审批投资时大多都是从主体工程和技术方面考虑问题，注重的是经济效益，不用考虑移民安置问题；在审批移民安置规划时，往往认为能够节省、压缩投资的只有移民这个"软"指标有伸缩性，这就很容易造成在移民安置规划审批阶段就使移民的权益受到侵害。一些地方政府，为了上项目招商引资或政绩工程，不顾地方财力大包大揽移民安置任务，在财政困难的情况下，往往采取以牺牲不可再生的土地资源、环境资源和压低移民经费的办法使工程立项上马，其结果使地方经济受损、移民受害。移民安置规划应由国家移民行政管理部门审批而不是项目主管部门审批。
    新形势下移民安置带来的新问题
    随着改革开放的不断深入，国家经济体制和经济建设项目发生了重大变化，移民安置工作出现了很多新情况、新问题。现在执行的法律法规中很多条款的规定已不能适应新形势下移民工作的需要，特别是在计划经济条件下形成的管理模式已不适应市场经济条件下征地移民管理的需要。首先是经济管理体制的改革使国家、企业与农村集体经济组织、农民的关系发生了变化，政府和企业的利益目标不再一致，移民安置中政府、项目法人、集体、个人等有关各方责、权、利的关系也发生了变化；其次是投资体制发生了变化，投资主体已由单一的国家投资向国家、地方、集体、个人、企业、中外合资、股份制等多元化投资转变；三是大量的基本建设、城市改造扩建占用了大量耕地，已经影响到农业的基础地位，需要对农用地实行更加严格的保护措施，不能再走以牺牲农民利益和农业来搞建设的道路；四是人多地少的矛盾更加突出，移民安置难度愈来愈大，在强化农村土地承包经营权的长期性和稳定性时，靠重新调整承包地安置移民已难以实现；五是以人为本的理念、移民法制观念和维权意识的增强以及小康目标的实现和和谐社会的构建都给移民安置提出了更高的要求；六是随着对外开放程度的提高，我国的征地和移民安置制度需要与国际接轨，应尽量采用国际通行的作法。
对移民进行经济补偿政策的思考
    《移民条例》规定对水库移民进行前期补偿补助、后期扶持的政策完全是基于我国现有的土地使用制度而制定的具有中国特色的移民补偿政策。从补偿补助到完全按照市场经济进行赔偿还有相当长的路要走，其根本出路在于对我国土地流转制度进行实质性的改革。
    实事求是地确定补偿补助标准
    1999年开始实施的《土地管理法》从征地移民制度上进行了调整，较大幅度地提高了对失地农民的经济补偿补助标准，对耕地实行了更加严格的保护制度。国家有关部门根据《土地管理法》关于重新制定大中型水利水电工程建设征地和移民安置办法的规定，从以人为本、落实科学发展观、人与自然和谐相处、构建和谐社会为原则和出发点，正着手对原《移民条例》进行全面修订。通过对24座已建、在建、拟建水利水电工程的调查研究和45座水库（水电站）有关资料的收集分析，科学测算确定对移民的补偿补助标准。
正在修订中的《移民条例》 原《移民条例》
人均占有耕地超过2亩的，不得低于该耕地被征收前三年平均年产值的10倍 无规定
人均占有耕地超过2亩以下、超过1亩的，不得低于该耕地被征收前三年平均年产值的13倍 人均占有耕地1亩以上的，不得超过8倍
人均占有耕地1亩以下、超过0.5亩的，不得低于该耕地被征收前三年平均年产值的16倍 人均占有耕地0.5亩至1亩的，不得超过12倍
人均占有耕地0.5亩以下的，不得低于该耕地被征收前三年平均年产值的22倍 人均占有耕地超过0.5亩以下的，不得超过20倍
    正在修订中的《移民条例》和原《移民条例》相比：一是补偿补助标准有了较大幅度的提高，分别比原《移民条例》规定的土地补偿费3～4倍和安置补助费2～3倍提高了100％～150％和100％（见表1）；二是从我国东西南北中人均占有耕地数量不同的实际出发，进一步分类细化了标准，便于在实际工作中掌握和操作；三是规定了不得低于补偿标准的下限，和原规定不得超过上限相比，充分体现了以人为本的理念和切实保护失地移民合法权益的指导思想；四是既与《土地管理法》规定的标准进行了很好的衔接，又为今后的发展预留了空间；五是补充完善了补偿机制，使补偿内容更加全面具体。在补偿方面还增加了对征用其他土地、被征用土地上的附着物、使用其他单位或者个人依法使用的国有农用地、使用国有未利用地、移民远迁后其在水库淹没线以上土地上的零星树木和房屋的补偿，以及因安置移民而征用土地的补偿等内容。在补偿补助中使用"重置价格"和"重建价格"的新概念，使补偿补助更加合理。
    做好移民前期工作确保移民得到合理补偿
    为确保移民得到合理的经济补偿。必须从前期工作入手。在前期工作中，必须根据当地资源情况，结合实际、实事求是地编制移民安置规划大纲和移民安置规划，报省、自治区、直辖市人民政府或者国务院移民管理机构批准。
    未编制移民安置规划大纲和移民安置规划或未经审核、批准的项目，审批部门不得批准工程设计文件，不得办理建设项目征地手续，工程不得开工。从根本上建立经济补偿机制，规避征用土地的随意性和不负责安置移民的行为，确保移民的经济损失得到合理的补偿。
    安置移民方式与经济补偿有机结合
    移民区和移民安置区县级以上地方人民政府是移民安置的责任主体，负责移民安置规划的组织实施。在移民安置时要特别注意帮助和支持移民恢复和发展生产，使移民失有所得，失有所补，使移民的生产和生活尽快恢复到征地前的水平，并有可持续发展的资源环境，随着安置区经济社会的发展，逐步提高移民的生产生活水平。根据农村移民在本县集中安置、分散安置，在本省行政区域内其他县安置，跨省安置和移民自愿投亲靠友等不同安置方式，详细规定土地补偿费、安置补助费及移民个人财产补偿费和搬迁费的使用方法；移民安置达到阶段性目标和移民安置工作完毕后，有关单位和部门要组织进行验收，移民安置未经验收或者验收不合格的，不得对水利水电工程进行阶段性验收和竣工验收。
    移民的参与及申诉
    为了确保移民得到合理的经济补偿，切实维护移民的合法权益，在移民安置过程中，充分听取移民的意见和使移民积极参与对做好移民安置工作十分重要。有关部门在制定移民安置规划、移民安置方案、移民安置去向、安置地点、征地补偿标准、安置补助标准、移民经费使用等方面都要广泛听取移民和移民安置区居民的意见，必要时，可以采取听证的方式听取被征地农村集体经济组织和农民的意见并张榜公布，接受监督。在征地补偿和移民安置过程中，移民认为其合法权益受到侵害时，可以依法向信访部门、移民管理机构反映，县级以上人民政府或者其信访部门、移民管理机构应当对移民反映的问题进行核实并妥善解决。从制度上防止压低征地补偿、补助标准和移民经费使用不当的现象。
对移民经济补偿的改革建议
    21世纪是中华民族经济腾飞、社会进步的新世纪。到2015年将全面建设小康社会，到2050年，我国将达到中等发达国家水平，综合国力将大大增强，人民生活水平和生活质量将显著提高。随着国家中西部开发战略的实施和城市化、工业化进程的不断加快，我国水利水电建设事业将会有更大的发展。2004年9月随着黄河公伯峡水电站第一台机组发电投产，我国水电装机容量已经突破1亿kW，居世界第一，标志着我国的水电建设实现了历史的跨越，登上了世界的高峰。但是，据资料显示，目前已经开发的1亿kW水电装机容量，占我国水电经济可开发装机容量的25％左右，占全国发电总装机容量的25％。水电是可再生绿色能源，水电开发具有顽强的生命力。党的十六大提出到2020年国内生产总值翻两番的目标，根据国民经济发展的需要，要求水电装机容量应达到2.5亿kW，也就是说，将用15年的时间再增加装机容量1.5亿kW，相当于建国55年水电装机容量的1.5倍。今后15～20年将是我国水电事业发展最快的时期。当前，一大批大中型水利水电工程已经开工或将要开工兴建。我们将面临繁重的水利水电工程移民任务。由于移民数量大，移民安置环境容量有限，移民安置的难度越来越大。加上社会主义市场经济体制的建立与完善、社会主义法制不断健全，自然、社会、经济形势不断变化，能否成功解决征地与移民安置问题，是水利水电工程建设的关键。为适应新形势发展的需要，适应人民群众对水库移民工作的要求。随着依法治国方略的实施，人们法律意识不断增强，必须妥善解决征地和移民安置问题。为此，提出如下建议。
    制定《非自愿移民法》
    征地移民问题不仅是一个经济补偿问题，而是一个复杂的社会问题，涉及面广、影响面大，情况十分复杂，必须高度重视。移民搬迁与安置涉及到户籍的改变、生产生活的恢复、社区的调整、道路等基础设施的重建以及移民文化、宗族、观念、生活习俗的适应等各个方面。移民多数在贫困地区，一般文化水平较低，属弱势群体，需要各方面的帮助和支持，包括需要一系列的优惠政策。这些在目前的土地管理制度范围内是难以解决的，必须加强法制建设，用专门的法律制度作保证，应该建立独立的《非自愿移民法》。《非自愿移民法》应重点规定非自愿移民的原则、管理机构、安置的标准和途径，移民的权利和义务、社会参与、移民参与、扶持政策以及法律责任等。
    进一步完善征用土地补偿制度
    目前，主要对《土地管理法》和《移民条例》确立的征地补偿和移民安置制度作修改完善。在制定统一的《非自愿移民法》的前提下，征地补偿制度主要解决征地中的经济补偿或者征地移民中的经济问题，涉及到其他方面的问题则由移民法或者其他法律调整。要按照市场经济的要求，改变目前按年产值乘以倍数的办法，采用按评估价或者市场价予以补偿的办法。在补偿费确定的程序上，要更多地听取移民或者土地承包者的意见。在补偿费用的分配和使用上，要更加有利于移民或者土地承包者利益的保护，给农村集体经济组织的费用应当减少或者取消，使征地费用能更多地用于移民的生活安置、生产能力的恢复和提高。探讨在水利水电工程建设中，用失地农民的居住权和土地使用权作为权益资产参与水利水电工程建设，让移民拥有一定的权益资产股权，长期分享工程效益，切实保障失地农民的合法权益。
    加强征地和移民安置法制制度的协同研究和国际合作
    征地和移民安置制度建设不但要有移民工作的实践作基础，更要有必要的理论作保障。征地和移民安置工作涉及到许多领域和许多学科，需要各方面的专家和有关部门的工作者共同努力。因此，应当组织跨部门、跨学科的研究。随着中国加入WTO，我国对外合作建设项目不断增加，要求我国的征地移民工作不但要遵守国内的法律制度，也要符合国际惯例，我国的征地移民法律制度必须符合国际上通行的做法。我们必须重视与其他国家和国际组织之间的合作研究，并进一步扩大研究的领域和范围，让世界了解中国，让中国走向世界。（《水利发展研究》2005年第8期）